Par un arrêt rendu le 28 février 2013, la Cour de justice de l’Union européenne interprète l’accord sur la libre circulation des personnes. Deux conjoints exerçant une profession libérale en Allemagne ont choisi de fixer leur résidence habituelle sur le territoire de la Confédération suisse. Ils percevaient néanmoins l’intégralité de leurs ressources dans leur État d’origine sans réaliser de revenus imposables dans leur nouveau pays de résidence.
L’administration fiscale a refusé aux contribuables le bénéfice de l’imposition conjointe selon la méthode dite du « splitting ». Cette décision reposait exclusivement sur le fait que leur nouveau domicile se situait en dehors du territoire d’un État membre ou de l’Espace économique européen. La juridiction de renvoi, le Finanzgericht de Baden-Württemberg, a interrogé la Cour de justice sur la compatibilité de ce refus avec le droit de l’Union.
La juridiction luxembourgeoise considère que les dispositions de l’accord s’opposent à une telle restriction fiscale fondée sur le seul critère de la résidence. Les magistrats affirment que le principe d’égalité de traitement interdit de traiter différemment des contribuables se trouvant dans une situation objectivement comparable. Cette décision s’appuie sur la qualification de frontaliers indépendants pour garantir le maintien des avantages fiscaux liés à la situation personnelle et familiale.
I. L’assimilation des contribuables au statut de frontaliers indépendants
A. Le bénéfice de l’accord aux nationaux établis en Suisse
La Cour de justice précise d’emblée que les ressortissants d’une partie contractante peuvent invoquer l’accord contre leur propre État membre d’origine. Elle écarte ainsi l’argumentation de la Commission européenne visant à limiter l’application du texte aux seules discriminations fondées sur la nationalité étrangère. « Il est possible que les ressortissants d’une partie contractante puissent faire état de droits tirés de l’accord également à l’égard de leur propre pays ». Cette interprétation extensive favorise la mobilité des travailleurs indépendants souhaitant résider en Suisse tout en conservant leur centre d’activités en Allemagne.
L’accord garantit en effet une liberté de circulation des personnes calquée sur les principes fondamentaux en vigueur au sein de l’Union européenne. Dès lors, le simple fait d’exercer son droit au séjour dans un autre État partie ne saurait priver le citoyen de ses protections juridiques. La situation des époux relève pleinement du champ d’application matériel de la convention internationale signée entre la Communauté européenne et la Confédération suisse.
B. La spécificité juridique de la notion de frontalier indépendant
Les magistrats européens retiennent une définition précise pour qualifier les travailleurs exerçant une activité non salariée de part et d’autre de la frontière. Les intéressés doivent être regardés comme des « frontaliers indépendants » au sens de l’article treize du premier chapitre de l’annexe première de l’accord. Cette catégorie juridique se distingue de celle de l’indépendant classique par l’absence d’obligation de posséder un titre de séjour dans l’État d’activité. Le texte met ainsi « en exergue la situation particulière de cette catégorie d’indépendants » pour faciliter leur circulation et leur mobilité quotidienne.
Cette qualification juridique permet de déclencher l’application du principe d’égalité de traitement prévu pour les avantages fiscaux et les protections sociales. Les frontaliers doivent pouvoir profiter du droit de séjour tout en maintenant l’exercice effectif de leur activité économique dans leur État de départ. Le pays d’accueil, identifié ici comme l’Allemagne, doit alors garantir les mêmes prérogatives que celles accordées aux travailleurs résidents sur son territoire.
II. L’interdiction d’une discrimination fondée sur le lieu de résidence
A. La comparabilité des situations au regard des facultés contributives
L’imposition de la capacité contributive globale s’effectue normalement dans l’État de résidence où sont centralisés l’essentiel des revenus du contribuable concerné. Toutefois, la situation devient comparable à celle d’un résident lorsque le travailleur tire la quasi-totalité de ses ressources de l’État d’emploi. Dans cette hypothèse précise, l’État de résidence n’est pas en mesure de lui accorder les avantages résultant de la prise en compte de sa situation personnelle. « Le contribuable non-résident qui perçoit la totalité de ses revenus dans l’État où il exerce ses activités se trouve dans la même situation ».
La méthode du « splitting » constitue un avantage fiscal destiné à atténuer la progressivité du barème de l’impôt pour les couples mariés. Refuser ce mécanisme au seul motif que la résidence se trouve en Suisse crée une différence de traitement injustifiée entre des situations identiques. L’Allemagne doit prendre en compte les charges familiales des intéressés dès lors qu’aucun revenu n’est perçu dans l’État de résidence helvétique. Le respect de l’équité fiscale impose d’évaluer la situation du foyer au regard de l’intégralité des revenus centralisés sur le sol allemand.
B. L’entrave à la libre circulation résultant d’un désavantage fiscal
Le refus d’accorder le bénéfice de l’imposition conjointe pénalise directement les citoyens ayant fait le choix de transférer leur domicile à l’étranger. La Cour rappelle que la liberté de circulation « serait entravée si un ressortissant subissait un désavantage dans son pays d’origine » pour ce motif. Un tel déséquilibre économique décourage l’exercice des droits de mobilité prévus par l’accord et contrevient aux objectifs de rapprochement des économies européennes. L’avantage lié au régime matrimonial doit donc être maintenu pour garantir la neutralité fiscale du choix de la résidence par les travailleurs.
La réglementation nationale allemande est ainsi déclarée incompatible avec les articles neuf et quinze de l’annexe première de l’accord de 1999. Les États membres ne peuvent invoquer des distinctions fondées sur la résidence pour écarter des contribuables dont l’assujettissement à l’impôt est total. Cette décision renforce la protection des frontaliers indépendants en leur assurant un traitement fiscal rigoureusement identique à celui de leurs homologues résidents.
