La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 9 juin 2011, une décision fondamentale sur le régime juridique des aides d’État. Cette affaire oppose des autorités territoriales à une institution ayant ordonné la récupération d’avantages fiscaux jugés incompatibles avec le marché commun. Des organes exécutifs locaux ont instauré en 1993 des mesures exemptant certaines entreprises de l’impôt sur les sociétés pour une durée de dix exercices consécutifs. Une plainte fut déposée en 1994, déclenchant une phase d’examen préliminaire qui dura plus de six années avant l’ouverture de la procédure formelle. Par des décisions finales de 2001, l’institution déclara ces régimes illégaux car ils constituaient des aides nouvelles n’ayant fait l’objet d’aucune notification préalable. Le Tribunal de première instance des Communautés européennes a rejeté les recours en annulation dirigés contre ces décisions par un arrêt rendu le 9 septembre 2009. Les autorités locales ont alors saisi la juridiction de pourvoi pour contester la qualification des aides et invoquer une violation de la confiance légitime. Le problème de droit concerne la possibilité pour un silence administratif prolongé de transformer une aide nouvelle en aide existante ou de faire obstacle à sa récupération. La juridiction rejette les pourvois en confirmant que le silence ne vaut pas autorisation et que le délai n’est pas imputable à l’institution décisionnaire. Cette solution permet d’étudier la rigueur de la qualification des mesures d’aide (I) avant d’analyser le rejet des principes de sécurité juridique (II).
I. Une qualification rigoureuse de la mesure d’aide
A. L’éviction de la catégorie des aides existantes
La juridiction de pourvoi confirme la position des premiers juges en refusant de qualifier les régimes fiscaux litigieux d’aides existantes au sens du règlement. Cette qualification suppose une autorisation explicite ou une évolution du marché commun, conditions qui font défaut en l’espèce selon les constatations du dossier. Les autorités locales soutenaient vainement que l’inaction prolongée de l’institution après la première plainte valait décision implicite d’autorisation des mesures fiscales en cause. La Cour rappelle fermement que « les règles applicables en matière d’aides d’État ne prévoiraient pas que le silence de la Commission puisse valoir décision implicite ». L’absence de notification par l’État membre empêche toute naissance d’une décision tacite qui viendrait régulariser un dispositif n’ayant pas été préalablement communiqué. L’institution ne peut être liée par une attitude passive lorsqu’elle ne dispose pas de tous les éléments nécessaires pour apprécier la portée réelle des régimes.
B. La confirmation de la nature d’aide au fonctionnement
Le caractère incompatible de la mesure découle de sa nature d’aide au fonctionnement, laquelle se distingue des aides à l’investissement par son mode de calcul. Les requérants contestaient cette analyse en soulignant que l’exonération était pourtant subordonnée à la réalisation d’investissements minimaux et à la création d’emplois effectifs. La Cour valide le raisonnement selon lequel « le montant de l’aide dépend de la base d’imposition et non du montant de l’investissement réalisé » par le bénéficiaire. L’avantage fiscal ne vise pas à compenser un coût spécifique mais cherche simplement à décharger partiellement les entreprises d’une dépense inhérente à leur gestion normale. Cette qualification interdit toute compatibilité avec le marché commun puisque la mesure fausse la concurrence sans répondre à des objectifs de développement régional précis. La rigueur de cette qualification juridique justifie alors l’ordre de récupération des sommes perçues malgré le temps écoulé depuis la mise en œuvre.
II. Un rejet strict des principes de sécurité juridique
A. L’imputabilité du délai à l’État membre
La protection de la sécurité juridique ne saurait être invoquée pour faire obstacle à la récupération de l’aide lorsque le délai administratif est justifié. Les autorités locales dénonçaient une durée de plus de six ans pour la procédure d’examen préliminaire, y voyant une faute de l’institution compétente. La Cour considère toutefois que cette durée est largement imputable aux autorités nationales ayant omis de notifier les régimes et de fournir les renseignements. Le manquement à l’obligation de coopération loyale de l’État membre prive ce dernier de la possibilité de se prévaloir d’une lenteur qu’il a causée. L’institution a pu légitimement estimer qu’elle ne disposait pas des données suffisantes pour se prononcer sur l’existence d’une aide d’État durant cette phase. Le principe de bonne administration n’impose pas de célérité absolue lorsque les parties intéressées ne transmettent pas les informations utiles à l’instruction du dossier.
B. L’absence de confiance légitime fondée sur le silence
La confiance légitime des bénéficiaires ne peut naître du simple silence d’une institution, particulièrement en l’absence de circonstances exceptionnelles et de garanties précises. Un opérateur économique prudent ne peut se fier à la régularité d’une aide qui n’a pas fait l’objet d’une notification officielle à l’autorité européenne. La Cour précise que « la Commission n’exige pas la récupération de l’aide si, ce faisant, elle allait à l’encontre d’un principe général de droit ». Or, le comportement de l’institution consistant à échanger des lettres et à organiser des réunions témoigne d’une instruction active excluant toute approbation tacite. Le silence ne constitue pas une circonstance exceptionnelle de nature à fonder une espérance légitime chez les entreprises ayant bénéficié des exonérations fiscales litigieuses. La primauté de l’obligation de récupération assure ainsi l’efficacité du contrôle des aides d’État et préserve l’égalité de traitement entre les acteurs du marché.
