La Cour de justice de l’Union européenne, siégeant à Luxembourg, a rendu le 28 février 2013 un arrêt fondamental relatif à l’organisation du secteur ferroviaire. Cette décision s’inscrit dans le cadre d’un recours en manquement dirigé contre un État membre pour une transposition jugée incomplète des directives sectorielles. Le litige concerne principalement l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure, les règles de tarification des sillons ainsi que les pouvoirs de l’organisme de régulation. L’institution requérante contestait l’autonomie d’un gestionnaire de réseau intégré au sein d’une structure de groupe comprenant également des entreprises de transport. Le contentieux s’est cristallisé sur l’interprétation des critères d’indépendance décisionnelle et sur l’efficacité des mesures d’incitation à la réduction des coûts. Enfin, après une phase précontentieuse infructueuse, la juridiction de l’Union a été saisie pour constater les manquements allégués aux obligations issues du droit dérivé. La question posée portait sur la conformité du modèle de holding et de l’encadrement tarifaire national aux exigences de neutralité et de transparence. La Cour rejette le recours en considérant que l’indépendance requise n’impose pas une séparation de propriété en l’absence de preuve d’interférences concrètes. L’étude de cette solution nécessite d’examiner la consécration de l’autonomie du gestionnaire (I) puis l’encadrement souple de la tarification et de la régulation (II).
I. La consécration de l’autonomie organisationnelle du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire
A. La licéité du modèle de holding au regard des impératifs d’indépendance
La juridiction précise que la séparation entre l’exploitation des services et la gestion de l’infrastructure peut s’effectuer par des divisions organiques distinctes. En effet, « la séparation […] peut se faire au moyen de divisions organiques distinctes au sein d’une même entreprise » selon les termes de la décision. Cette organisation au sein d’une société mère est autorisée tant que les fonctions essentielles sont confiées à des entités indépendantes des transporteurs. Dès lors, l’appartenance à un même groupe ne suffit pas à caractériser un manquement si les garanties juridiques et décisionnelles sont respectées.
B. L’exigence d’une preuve concrète de l’absence d’autonomie décisionnelle
L’institution requérante s’appuyait sur des critères administratifs non contraignants pour contester l’indépendance réelle du gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire nationale. Toutefois, la Cour souligne que « l’annexe 5 n’a pas de valeur juridique contraignante » car elle n’a jamais été publiée au Journal officiel. Par conséquent, il ne peut être reproché à l’État membre de ne pas avoir intégré ces critères détaillés dans sa législation de transposition. La charge de la preuve incombe à la partie requérante qui doit démontrer, sans présomption, l’absence d’indépendance effective dans la gestion. Au-delà de ces aspects structurels, la décision valide également les modalités de régulation économique choisies par les autorités nationales.
II. L’encadrement souple de la tarification et de la régulation sectorielle
A. La préservation d’une marge de manœuvre dans la fixation des redevances
Le système de tarification mis en place doit concilier l’équilibre financier du réseau avec la nécessité d’inciter à une utilisation optimale de l’infrastructure. La Cour affirme qu’un « État membre est seulement tenu d’établir un cadre pour la tarification tandis que la tarification elle-même incombe au gestionnaire ». Ce dernier doit disposer d’une marge de manœuvre suffisante pour adapter les redevances aux réalités du marché et aux impératifs d’investissement. De plus, les mesures d’incitation à la réduction des coûts peuvent découler indirectement d’un contrat pluriannuel limitant les subventions publiques accordées au gestionnaire.
B. Le refus d’une extension prétorienne des pouvoirs de l’organisme de contrôle
L’organisme de régulation a pour mission de garantir un accès non discriminatoire au réseau sans pour autant disposer d’un pouvoir d’auto-saisine général. Le droit de l’Union « n’exige pas de l’organisme de contrôle qu’il ait des compétences en matière d’obtention de renseignements en l’absence de raison particulière ». Ses prérogatives d’enquête sont normalement activées par la plainte d’un candidat s’estimant victime d’un traitement inéquitable ou d’une discrimination lors de l’attribution. En l’absence de suspicion concrète d’infraction, les autorités nationales ne sont pas tenues d’habiliter le régulateur à initier des investigations d’office systématiques.
