La Cour de justice de l’Union européenne a rendu le 28 février 2018 une décision capitale concernant l’articulation entre la fiscalité nationale et les aides d’État. Un litige opposait une société de production industrielle aux autorités fiscales bulgares au sujet du bénéfice d’une remise d’impôt sur les sociétés au titre de l’année 2008.
Cette entreprise exerçait diverses activités de galvanisation et de zingage au sein de zones géographiques marquées par un taux de chômage particulièrement élevé. L’administration fiscale a refusé l’avantage sollicité au motif que les investissements réalisés concernaient des ateliers dont les produits étaient destinés à l’exportation vers des pays tiers.
Le Tribunal administratif de Bourgas a annulé ce redressement par un jugement du 12 janvier 2011 en considérant que l’activité d’électro-zingage n’avait donné lieu à aucune exportation. La Cour administrative suprême de Bulgarie a néanmoins infirmé cette solution par un arrêt du 27 décembre 2011 en retenant que l’investissement était lié à des exportations.
Une action en responsabilité contre l’État a été engagée devant le Tribunal de la ville de Sofia par la société s’estimant lésée par une violation du droit de l’Union. La juridiction de renvoi a alors interrogé la Cour sur la compatibilité d’une restriction nationale à l’investissement avec le règlement n° 1998/2006 relatif aux aides de minimis.
La question posée consistait à déterminer si le droit de l’Union autorise un État membre à exclure d’un régime d’aide de minimis les investissements affectés à des exportations. L’examen de la validité du règlement au regard de l’interdiction des restrictions quantitatives précédera l’analyse du régime juridique des aides à l’investissement non liées aux quantités exportées.
I. L’encadrement de la validité européenne face aux libertés de circulation
A. La conformité de l’exclusion des aides à l’exportation au droit primaire
La juridiction nationale s’interrogeait sur la validité de l’article 1er du règlement n° 1998/2006 qui exclut les aides à l’exportation du bénéfice de la règle de minimis. La Cour rappelle que l’article 35 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne interdit les restrictions quantitatives à l’exportation et toute mesure d’effet équivalent entre États.
L’interdiction des aides liées à l’exportation imposée par la Commission ne constitue pas une mesure d’effet équivalent dès lors qu’elle se borne à demander une abstention étatique. La Cour souligne que « l’article 35 TFUE ne saurait justifier une mesure contraire à l’article 107 TFUE » car ces deux dispositions poursuivent un objectif commun de libre concurrence.
Les aides à l’exportation sont susceptibles d’affecter les échanges en conférant un avantage compétitif direct aux produits exportés au détriment des autres opérateurs économiques du marché intérieur. La validité de la norme européenne est ainsi confirmée puisque le droit dérivé doit impérativement respecter les principes fondamentaux régissant la circulation des marchandises entre États membres.
B. La qualification restrictive des activités directement liées à l’exportation
Le règlement européen définit de manière précise les aides exclues du régime de faveur pour éviter toute interprétation extensive préjudiciable aux entreprises bénéficiaires d’investissements productifs. L’article 1er vise les « aides directement liées aux quantités exportées » ainsi que celles finançant la mise en place d’un réseau de distribution ou des dépenses courantes d’exportation.
Une aide à l’investissement ne relève pas de cette exclusion si elle n’est pas déterminée dans son principe ou son montant par le volume des ventes à l’étranger. La Cour précise qu’une aide n’est pas liée à l’exportation « même si les investissements ainsi soutenus permettent le développement de produits destinés à être exportés » vers d’autres marchés géographiques.
L’objectif de cette distinction réside dans la volonté de ne sanctionner que les mécanismes de subventionnement qui faussent directement les prix ou les flux de marchandises sortantes. Si la validité de la norme européenne conditionne l’application des restrictions nationales, la liberté reconnue aux États membres permet d’encadrer rigoureusement les avantages fiscaux.
II. L’affirmation de la souveraineté nationale dans la mise en œuvre des aides
A. La faculté étatique de durcir les conditions d’octroi des avantages fiscaux
Le juge de l’Union européenne souligne que le règlement n° 1998/2006 n’a pas pour objet d’obliger les États membres à accorder des aides de minimis aux entreprises. Les autorités nationales conservent la compétence pour définir les critères d’éligibilité aux avantages fiscaux dès lors que les plafonds et les exclusions prévus par l’Union sont respectés.
La République de Bulgarie pouvait légitimement décider d’exclure du bénéfice de la remise d’impôt les investissements dans des actifs affectés à des activités tournées vers le commerce international. La Cour affirme que les dispositions européennes « ne font pas obstacle à des dispositions de droit national » qui prévoient des restrictions supplémentaires par rapport au cadre minimal commun.
Cette autonomie fiscale permet aux États d’orienter leurs ressources publiques vers des objectifs de politique économique locale sans méconnaître les obligations de notification prévues par les traités européens. Le législateur national demeure ainsi maître de la sélectivité de ses aides sous réserve de ne pas introduire de discriminations fondées sur la nationalité des opérateurs.
B. La préservation de la concurrence par le maintien du principe d’interdiction
L’interprétation de la Cour garantit que le régime d’exception des aides de minimis ne devienne pas un instrument de contournement de l’interdiction générale des aides d’État préjudiciables. L’exclusion des aides à l’exportation constitue un retour au principe de l’article 107 du Traité car ces mesures affectent par nature les échanges entre les États.
Les juges considèrent que les aides à l’exportation même d’un montant modeste sont dangereuses car elles peuvent susciter de la part des autres États membres des contre-mesures symétriques. Le fonctionnement du marché intérieur repose sur l’absence de subventions directes aux ventes étrangères afin d’assurer une concurrence saine et non faussée entre les différents producteurs européens.
La décision rendue confirme la légalité de la pratique administrative consistant à refuser une remise d’impôt dès lors que la réglementation nationale choisit une approche restrictive de l’investissement. La protection de la concurrence prévaut sur les attentes économiques des entreprises individuelles souhaitant cumuler des aides publiques avec une stratégie commerciale offensive sur les marchés extérieurs.
