La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 1er décembre 2011, une décision essentielle relative à l’interprétation de l’article 14 du protocole sur les privilèges et immunités. Cette affaire concerne la détermination du domicile fiscal du conjoint d’un fonctionnaire européen établi dans un État membre autre que celui de son origine.
Une ressortissante d’un État membre s’est installée dans un autre pays pour suivre son époux recruté par une institution de l’Union en qualité de traducteur. Durant l’année fiscale en cause, l’intéressée bénéficiait d’un congé parental et percevait uniquement des revenus immobiliers et mobiliers dans son État de provenance. L’administration fiscale nationale a maintenu son assujettissement intégral à l’impôt, refusant de lui accorder le statut de non-résidente malgré son installation effective et durable à l’étranger.
Le Korkein hallinto-oikeus, saisi du litige en dernier ressort, a interrogé la Cour de justice sur la primauté des dispositions communautaires sur la législation fiscale interne. Le problème de droit porte sur l’obligation pour le conjoint inactif de conserver son domicile fiscal initial en vertu du régime des immunités de l’Union. La Cour affirme que l’article 14 impose cette fiction juridique, interdisant ainsi toute modification de la résidence fiscale par la seule volonté des époux concernés.
I. La fiction juridique de la conservation du domicile fiscal
A. Le maintien de la compétence fiscale de l’État d’origine
L’article 14 du protocole instaure une règle de continuité territoriale pour les fonctionnaires et agents de l’Union s’établissant à l’étranger pour l’exercice de leurs fonctions. Ces derniers sont « considérés, tant dans l’État membre de leur résidence que dans l’État du domicile fiscal, comme ayant conservé leur domicile dans ce dernier ». Cette disposition vise à assurer une neutralité fiscale absolue en évitant que le transfert physique de résidence n’entraîne un changement automatique de la loi applicable.
L’État membre d’origine demeure seul compétent pour imposer les revenus privés perçus par l’intéressé malgré son absence prolongée et son établissement effectif hors des frontières. La Cour souligne que cette compétence exclusive englobe « tous les revenus, autres que les traitements, les salaires et les émoluments versés par l’Union », perçus par ces personnes. La notion même d’impôt sur le revenu doit être déterminée selon les critères spécifiques du droit national applicable dans l’État de provenance originelle.
B. L’absence d’activité professionnelle propre comme critère déterminant
Le bénéfice de cette fiction juridique s’étend expressément au conjoint du fonctionnaire sous la réserve impérative qu’il n’exerce aucune activité professionnelle de nature personnelle et propre. Cette condition d’inactivité est le pivot central pour l’application de la protection accordée par le protocole aux membres de la famille de l’agent européen. La Cour précise que le conjoint est considéré comme ayant conservé son domicile fiscal « si lui-même n’exerce pas d’activité professionnelle propre » dans l’État de résidence.
Le fait de détenir des valeurs mobilières ou des biens immobiliers mis en location ne constitue nullement une activité professionnelle propre au sens des dispositions du protocole. Le maintien forcé du domicile fiscal dans l’État d’origine prévaut sur les règles de droit commun qui auraient pu entraîner une requalification en obligation fiscale limitée. Cette interprétation stricte empêche le conjoint de se prévaloir des dispositions potentiellement plus favorables de la législation interne de son pays d’origine après son départ.
II. Une application rigoureuse justifiée par l’équilibre du statut des agents européens
A. L’exclusion du libre choix de la résidence fiscale
La décision rappelle fermement que les agents de l’Union ne disposent pas de la faculté de choisir librement leur lieu d’imposition au sein du marché intérieur. « La répartition des compétences établie par l’article 14 du protocole serait mise en cause si le fonctionnaire ou l’agent avait le libre choix de son domicile fiscal ». Cette interdiction s’applique identiquement au conjoint inactif afin de garantir une cohérence fiscale globale au sein du foyer de l’agent des institutions européennes.
La volonté de l’intéressée de se détacher de son État d’origine pour bénéficier d’un régime national plus clément est ainsi neutralisée par l’application directe du droit communautaire. La fixation autoritaire du domicile fiscal prévient les manœuvres d’optimisation qui pourraient résulter d’une installation motivée par l’exercice d’une fonction au service de l’Union. Cette rigueur assure une égalité parfaite entre tous les agents européens indépendamment de leur lieu d’affectation géographique ou des spécificités des droits nationaux.
B. La distinction nécessaire entre agent de l’Union et travailleur migrant
Le juge européen écarte toute violation du principe d’égalité de traitement en distinguant la situation des agents européens de celle des citoyens exerçant leur liberté de circulation. Du point de vue fiscal, les agents et leurs conjoints « ne sauraient être considérés comme étant dans la même situation qu’un travailleur migrant qui s’établit dans un État membre ». Cette distinction fondamentale permet de justifier un traitement dérogatoire qui pourrait autrement apparaître comme une entrave injustifiée à la mobilité des personnes physiques.
Le protocole sur les privilèges et immunités constitue une règle spéciale dérogeant aux principes généraux du traité en matière de fiscalité des revenus des personnes physiques. Le maintien du domicile d’origine apparaît alors comme une contrepartie nécessaire au statut protecteur dont bénéficient les personnels des institutions de l’Union et leurs proches. La solution rendue confirme la primauté de cette organisation fiscale stable sur les évolutions ou les aléas des différentes législations nationales des États membres.
