La Cour de justice de l’Union européenne s’est prononcée, par un arrêt du 28 juillet 2011, sur la validité d’un ordre de récupération d’aides fiscales. Des autorités territoriales d’un État membre ont instauré, entre 1994 et 1997, des crédits d’impôt de 45 % pour certains investissements matériels locaux. L’institution compétente a été saisie par des plaintes relatives à l’application individuelle de ces mesures avant d’étendre son contrôle aux régimes fiscaux globaux. Elle a finalement qualifié ces dispositifs d’aides d’État illégales et incompatibles avec le marché commun, imposant aux autorités nationales leur récupération immédiate.
Les entités territoriales ont saisi le Tribunal de l’Union européenne d’un recours en annulation contre ces décisions, lequel a rejeté l’intégralité de leurs prétentions. Les requérants ont alors formé un pourvoi devant la Cour de justice en invoquant principalement la violation des principes de confiance légitime et de proportionnalité. Ils soutenaient que l’attitude passée de l’administration et la durée excessive de l’examen préliminaire faisaient obstacle à la récupération des sommes versées aux entreprises. Le problème juridique posé concerne l’influence du comportement administratif et des délais de procédure sur l’obligation de recouvrer des aides d’État non notifiées préalablement. La Cour rejette les pourvois en confirmant que seul un engagement précis de l’administration peut fonder une confiance légitime chez les bénéficiaires d’aides illégales. L’examen de cette décision permet d’analyser d’abord l’encadrement strict de la confiance légitime avant d’étudier la validité du mécanisme de récupération intégrale des aides.
I. L’encadrement strict du principe de protection de la confiance légitime
A. L’absence d’assurances précises découlant du comportement de l’institution
Le principe de protection de la confiance légitime suppose que l’administration ait fourni des assurances précises, inconditionnelles et concordantes à l’égard d’une situation juridique. Les requérants affirmaient que l’absence d’objection formulée contre des régimes fiscaux antérieurs analogues justifiait une certitude quant à la régularité des mesures litigieuses. La juridiction rejette cette lecture en soulignant que l’interprétation proposée des décisions antérieures avait déjà été écartée dans un précédent arrêt rendu par ses soins. Elle rappelle ainsi que « des circonstances exceptionnelles ayant pu légitimement fonder une confiance dans le caractère régulier de cette aide ne sauraient être invoquées ». L’administration doit adopter un comportement actif pour susciter une telle espérance et le juge refuse de déduire une autorisation implicite du simple silence. L’exigence de clarté impose une interprétation restrictive des positions administratives pour garantir la primauté des règles de concurrence européennes, notamment face aux aides non notifiées.
B. L’inefficience de l’inaction administrative face à une aide non notifiée
L’absence de notification préalable des régimes fiscaux constitue un manquement procédural majeur qui fragilise la position juridique des autorités nationales et territoriales. La Cour énonce avec fermeté que « l’inaction de celle-ci à l’égard de cette aide est dépourvue de signification » lorsqu’un dispositif n’a pas été notifié. Cette règle empêche les États membres de se prévaloir de leur propre comportement illicite pour s’opposer à l’exécution d’une décision ordonnant la récupération nécessaire. Le bénéficiaire d’une aide ne saurait invoquer une espérance fondée si l’obligation fondamentale d’information prévue par les traités n’a pas été respectée. Le silence de l’institution ne vaut pas approbation et ne saurait couvrir rétroactivement l’illégalité d’un dispositif fiscal soustrait au contrôle obligatoire de l’autorité. Cette rigueur jurisprudentielle assure l’effet utile des procédures de contrôle et justifie le maintien de l’ordre de récupération pour rétablir la situation concurrentielle antérieure.
II. La validité de l’ordre de récupération intégrale des aides illégales
A. La conformité du rétablissement de la situation concurrentielle antérieure
La récupération des sommes perçues illégalement vise exclusivement à rétablir la situation concurrentielle qui préexistait sur le marché avant l’octroi des avantages fiscaux indus. Les requérants contestaient l’ordre de reversement total en suggérant de limiter la mesure aux montants excédant les plafonds fixés pour les aides régionales autorisées. Le juge rejette cette argumentation en précisant que « la suppression d’une aide illégale par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité ». L’institution n’est pas tenue, au stade du régime général, d’examiner chaque cas individuel pour moduler l’obligation de remboursement selon des critères de compatibilité. Ce n’est que lors de la phase effective de recouvrement que les autorités nationales pourront démontrer que certaines aides individuelles respectent les conditions de dérogation. Le principe de proportionnalité n’impose pas une délimitation de la récupération si les informations nécessaires n’ont pas été fournies durant la phase administrative.
B. La justification du délai d’examen par la complexité de l’analyse juridique
La durée de la procédure d’examen préliminaire, bien qu’étalée sur trente-huit mois, ne constitue pas une violation des principes de sécurité juridique ou de bonne administration. Le délai raisonnable doit s’apprécier au regard de la complexité des questions de fait et de droit soulevées par l’analyse approfondie de la législation nationale. L’institution doit disposer de « suffisamment de renseignements pour ouvrir la procédure formelle d’examen » et le point de départ du délai dépend de la complétude du dossier. L’inaction apparente s’explique par la nécessité de traiter simultanément plusieurs plaintes et d’obtenir des informations techniques précises auprès de l’État membre concerné par l’enquête. La Cour valide ainsi l’absence de délai fixe pour l’examen des aides non notifiées, contrairement aux procédures engagées suite à une notification régulière par l’État. La décision souligne enfin que l’absence de publication d’un avertissement officiel ne saurait rendre impossible la récupération des aides octroyées en méconnaissance des traités.
