La Cour de justice de l’Union européenne, par une décision du 28 juillet 2016, a précisé l’articulation juridique entre les directives relatives aux déchets. Ce litige opposait une société exploitant une carrière à une administration provinciale au sujet des modalités de réhabilitation d’un site extractif. L’exploitant envisageait de combler les cavités après excavation en utilisant plus d’un million de mètres cubes de déchets ne provenant pas de l’extraction. L’autorité administrative a refusé l’application d’une procédure simplifiée en considérant que cette opération constituait une élimination de déchets par mise en décharge. Le Conseil d’État italien a saisi la juridiction européenne d’une question préjudicielle portant sur l’interprétation de l’article 10 de la directive de 2006. Les juges devaient déterminer si l’usage de déchets extérieurs entraînait systématiquement l’application de la directive de 1999 sur les décharges. La Cour écarte une lecture automatique et privilégie une approche fondée sur la distinction entre valorisation et élimination.
I. La délimitation raisonnée du champ d’application de la directive sur les décharges
A. La prééminence de la nature de l’opération de traitement
La Cour relève que les versions linguistiques de la directive de 2006 divergent quant au caractère impératif de la soumission à la directive de 1999. Elle rappelle qu’une disposition doit être interprétée « en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément ». L’article 10 dispose que la directive sur les décharges « continue de s’appliquer » aux déchets autres que ceux d’extraction utilisés pour le comblement. Cette formulation suppose que l’opération réponde préalablement aux conditions spécifiques d’application de la directive de 1999 pour être ainsi qualifiée par le juge. Or, le champ d’application de ce texte est strictement limité aux sites d’élimination des déchets par dépôt sur ou dans la terre.
B. L’interprétation téléologique du maintien du régime des décharges
Le texte de 1999 exclut de son champ l’utilisation de déchets inertes appropriés pour des travaux d’aménagement, de réhabilitation, de remblai ou de construction. L’article 10 de la directive de 2006 ne saurait donc étendre implicitement le régime des décharges à des opérations qui ne sont pas des éliminations. La Cour affirme que ces déchets « ne peuvent relever du champ d’application de la directive 1999/31 que si ceux-ci sont mis en décharge en vue de leur élimination ». Une opération de valorisation échappe par principe aux contraintes administratives lourdes de la mise en décharge si elle poursuit une finalité d’utilité publique. Cette distinction fondamentale repose sur l’objectif principal de l’activité de traitement envisagée par l’exploitant de la carrière concernée.
II. Les critères de qualification d’une opération de valorisation
A. Le critère fonctionnel de substitution de ressources naturelles
La Cour définit la valorisation comme toute opération dont le résultat principal est que « des déchets servent à des fins utiles en remplaçant d’autres matières ». L’économie des ressources naturelles doit constituer l’objectif principal du traitement pour justifier la qualification juridique de valorisation par les autorités nationales. Elle précise que « la caractéristique essentielle d’une opération de valorisation de déchets réside dans le fait que son objectif principal est que les déchets puissent remplir une fonction utile ». Inversement, une économie de matières premières qui ne serait qu’un effet secondaire d’une élimination ne permet pas de modifier la qualification. Le juge national doit vérifier si le comblement aurait eu lieu même sans la disponibilité de ces déchets spécifiques.
B. L’exigence de conformité environnementale et technique des déchets
L’utilisation des déchets doit se faire sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l’environnement selon les principes de la hiérarchie. Les États membres veillent à ce que « les déchets puissent remplacer d’autres matériaux dans les mêmes conditions de précaution pour l’environnement » durant les travaux. Des déchets non inertes ou dangereux ne sont jamais appropriés pour des travaux de réhabilitation de carrières ou de remblaiement à des fins constructives. Une telle utilisation entraînerait des effets néfastes supérieurs à l’usage de matériaux naturels et relèverait alors nécessairement du régime de l’élimination des déchets. La qualification de valorisation est ainsi réservée aux projets satisfaisant ces conditions cumulatives de nécessité économique et de sécurité écologique absolue.
