La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 28 juillet 2016, un arrêt fondamental relatif à l’indépendance des autorités réglementaires nationales. Le litige au principal oppose une autorité de régulation à un institut de statistique au sujet de son inscription sur une liste d’administrations publiques. Cette autorité estime que son assujettissement aux dispositions en matière de finances publiques diminue l’efficacité de son action régulatrice dans le secteur des télécommunications. Après un rejet de sa demande en première instance, l’organisme a saisi la juridiction administrative supérieure qui a formulé une demande de décision préjudicielle. La question posée porte sur l’interprétation de la directive-cadre et de la directive-autorisation concernant l’impartialité financière et organisationnelle des instances de régulation. La Cour juge que l’indépendance n’exclut pas la soumission aux règles nationales de rationalisation des dépenses si les missions essentielles restent garanties. L’étude de cette décision portera sur la reconnaissance d’un contrôle budgétaire légitime (I) et sur l’encadrement des mesures de limitation des dépenses administratives (II).
I. La reconnaissance d’une surveillance budgétaire compatible avec l’indépendance
A. Le principe de l’autonomie financière face au droit constitutionnel national
L’article 3 de la directive-cadre impose aux États membres de veiller à ce que les autorités de régulation « disposent des ressources financières et humaines nécessaires ». Cette exigence garantit l’impartialité des décisions en protégeant le régulateur de toute pression politique susceptible de compromettre son appréciation des questions de marché. L’indépendance renforcée par la directive 2009/140 vise à accroître l’autorité des organismes nationaux et la prévisibilité de leurs décisions dans un secteur stratégique. Toutefois, la Cour précise que le respect de ces exigences réglementaires n’interdit pas par principe la soumission des autorités aux finances publiques nationales.
Le droit de l’Union prévoit explicitement que l’indépendance de ces organismes « n’empêche pas une surveillance conformément aux dispositions nationales de droit constitutionnel ». Cette disposition permet aux parlements nationaux d’exercer un contrôle budgétaire ex ante sur l’ensemble des administrations publiques sans méconnaître les obligations européennes. Les mesures d’encadrement des dépenses publiques constituent ainsi une modalité de cette surveillance constitutionnelle admise par le législateur de l’Union dans le cadre institutionnel. L’autorité de régulation demeure donc intégrée à la structure financière de l’État malgré les prérogatives spécifiques attachées à ses fonctions de régulation sectorielle.
B. La distinction nécessaire entre indépendance fonctionnelle et autonomie budgétaire absolue
L’indépendance des autorités réglementaires nationales répond à une logique fonctionnelle liée à la séparation des fonctions de régulation et d’exploitation des réseaux. Ce statut particulier n’implique pas une déconnexion totale des règles comptables générales applicables aux autres administrations ou organismes publics du secteur public élargi. La Cour souligne d’ailleurs que les régulateurs de communications électroniques ne peuvent pas revendiquer le même régime d’indépendance absolue que celui des banques centrales. Le cadre juridique européen cherche seulement à protéger l’exercice des missions de régulation contre les instructions directes ou les influences extérieures indues.
L’inscription d’une autorité sur une liste administrative n’emporte pas automatiquement une violation de son autonomie tant que son pouvoir décisionnel reste juridiquement protégé. L’obligation de disposer de budgets annuels distincts et rendus publics est respectée même lorsque l’organisme est soumis à une trajectoire de finances publiques. La surveillance budgétaire exercée par l’État assure une cohérence macroéconomique sans nécessairement interférer avec les tâches techniques de régulation du marché ex ante. Cette compatibilité entre contrôle et indépendance repose sur une interprétation équilibrée des objectifs de la directive-cadre au sein des architectures étatiques contemporaines.
II. Les conditions de validité des mesures de rationalisation des dépenses
A. La préservation des moyens nécessaires à l’accomplissement des missions régulatrices
La soumission aux règles de finances publiques devient illégale si elle fait « obstacle à ce que les autorités réglementaires nationales concernées exercent de façon satisfaisante les fonctions ». Le juge européen impose une vérification concrète de l’impact des restrictions budgétaires sur la capacité opérationnelle réelle de l’organisme chargé de la régulation. Une réduction générique des dépenses de consommation intermédiaire laisse souvent une marge de manœuvre suffisante pour préserver l’exécution des missions essentielles de l’autorité. Il convient donc de démontrer que les contraintes financières empêchent effectivement le recrutement de personnel qualifié ou la participation active aux instances européennes.
L’application de mesures de rationalisation doit rester proportionnée et ne pas viser spécifiquement à paralyser l’action de l’autorité indépendante par un assèchement financier. Les dispositions nationales litigieuses accordent généralement une autonomie de gestion permettant d’ajuster les priorités budgétaires internes malgré un plafonnement global des crédits alloués. La juridiction de renvoi doit ainsi apprécier si le niveau des ressources demeure adéquat pour accomplir l’ensemble des tâches assignées par les directives particulières. L’indépendance financière se définit donc de manière relative par rapport à l’efficacité du régulateur plutôt que par une liberté totale de dépense.
B. La nature fiscale des ressources et le pouvoir d’imposition général de l’État
L’article 12 de la directive-autorisation permet le prélèvement de taxes administratives afin de financer les activités de gestion et de contrôle du système d’autorisation. Ces prélèvements doivent exclusivement « couvrir les coûts administratifs globaux » et s’équilibrer avec les dépenses réelles engagées par l’autorité pour ses missions. Cependant, ces taxes présentent un caractère fiscal marqué et relèvent par conséquent du pouvoir d’imposition général de l’État souverain en matière budgétaire. L’autorité ne dispose d’aucun droit absolu de fixer arbitrairement le montant de ces contributions sans tenir compte des objectifs nationaux de limitation des dépenses.
Le législateur national peut encadrer les recettes perçues par le régulateur dès lors que les principes de transparence et de proportionnalité sont strictement respectés. La fixation des taxes administratives ne saurait échapper aux règles de comptabilité publique sous prétexte d’un principe d’autofinancement qui ne serait pas absolu. La Cour confirme que le prélèvement de ressources sur le marché n’exonère pas l’organisme de la discipline budgétaire commune imposée aux administrations. La rationalisation des dépenses publiques s’applique ainsi à l’ensemble des fonds gérés par l’autorité qu’ils proviennent du budget étatique ou de contributions sectorielles.
