La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 28 juillet 2016, une décision fondamentale relative au régime des mesures restrictives internationales. Le litige concerne le maintien de sanctions financières à l’encontre de personnes physiques et morales liées au gouvernement d’un État tiers africain. Les requérants contestaient la légalité des actes de l’Union ayant entraîné le gel de leurs fonds ainsi que l’interdiction de circuler sur le territoire. Le Tribunal de l’Union européenne ayant rejeté leur recours initial le 22 avril 2015, les intéressés ont formé un pourvoi devant la haute juridiction. Ils invoquaient notamment l’absence de base juridique valable et une violation caractérisée de leurs droits fondamentaux durant la phase de procédure administrative. La question posée à la Cour porte sur la validité d’un renvoi textuel à une position commune abrogée et remplacée par un acte postérieur. Les juges luxembourgeois confirment la solution de première instance en rejetant l’intégralité des moyens soulevés par les auteurs du pourvoi devant la juridiction.
I. La pérennité de la base légale des sanctions
A. La reconnaissance d’une continuité normative nécessaire
Le choix de la base juridique d’un acte de l’Union doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel par les juges. Les requérants soutenaient qu’un règlement d’exécution ne pouvait se fonder sur une position commune officiellement abrogée au moment de l’adoption de la mesure. La Cour valide pourtant le raisonnement du Tribunal de l’Union européenne du 22 avril 2015 en consacrant une forme de continuité entre les actes successifs. Elle précise que le libellé litigieux « couvre non seulement la position commune 2004/161, mais également toute décision […] qui s’est substituée à cette position commune ». Cette interprétation téléologique permet d’assurer la pleine efficacité des mesures restrictives malgré les évolutions formelles du cadre juridique applicable au sein de l’Union. L’existence d’une identité substantielle entre les dispositions de l’acte abrogé et celles de l’acte remplaçant justifie alors juridiquement le maintien de la compétence décisionnelle.
B. L’inclusion des soutiens du régime dans le champ personnel
L’article 215 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne permet d’adopter des mesures contre des entités non étatiques rattachées à un régime dirigeant. Les juges soulignent que les sanctions frappant des États tiers doivent viser les dirigeants ainsi que les personnes qui sont étroitement associées à ces derniers. La Cour refuse de distinguer les membres du gouvernement des personnes physiques dont les activités portent gravement atteinte à la démocratie ou à l’État de droit. Ces catégories d’acteurs « ne doivent pas être distingués des associés des membres du gouvernement […] mais constituent, en réalité, une catégorie particulière de ces associés ». Cette assimilation juridique repose sur l’examen concret des liens de soutien au régime en cause dans les circonstances particulières de l’espèce traitée. Le Tribunal de l’Union européenne n’a donc pas procédé à une requalification erronée mais a simplement vérifié la réalité de la base juridique invoquée.
La stabilité de la base juridique ainsi établie permet d’examiner la régularité formelle de la procédure suivie par les autorités administratives de l’Union européenne.
II. L’encadrement des garanties procédurales des administrés
A. Une information suffisante dispensant d’une communication intégrale
Le respect du principe de protection juridictionnelle effective impose au Conseil de communiquer les motifs d’inscription sur une liste de sanctions de manière individuelle. La Cour considère toutefois que cette obligation est remplie dès lors que les intéressés disposent d’informations assez précises pour organiser utilement leur défense. Elle affirme que « le principe du respect des droits de la défense n’implique pas l’obligation pour ce dernier de donner spontanément accès aux documents ». Il appartient aux personnes visées par les mesures restrictives de solliciter elles-mêmes la communication des éléments de preuve sur lesquels l’institution s’est fondée. L’absence de notification à une adresse individuelle ne constitue pas un vice de procédure si la publication au Journal officiel a permis l’exercice du recours. La juridiction privilégie ainsi une approche pragmatique des droits de la défense afin de ne pas paralyser l’action diplomatique et sécuritaire de l’Union.
B. La dispense d’audition préalable en l’absence d’éléments nouveaux
L’adoption d’une décision initiale de gel de fonds doit bénéficier d’un effet de surprise pour garantir son efficacité immédiate vis-à-vis des avoirs financiers. La Cour rappelle cependant que « l’adoption d’une telle décision doit, en principe, être précédée d’une communication des éléments retenus à charge » lors d’un renouvellement. Cette exigence de procédure contradictoire préalable s’efface néanmoins lorsque le maintien de la mesure se fonde sur des motifs strictement identiques à l’acte initial. Les juges notent que les griefs articulés contre les requérants n’étaient pas substantiellement différents de ceux figurant dans les actes administratifs adoptés antérieurement. Le Conseil n’était donc pas tenu d’organiser une nouvelle audition avant de reconduire les sanctions puisque aucun élément nouveau n’était retenu contre les intéressés. La Cour de justice de l’Union européenne valide cette procédure simplifiée qui concilie les impératifs de célérité administrative avec le respect des libertés fondamentales.
