La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu à Luxembourg le 28 juin 2012, précise l’équilibre entre la transparence et le secret. Ce litige porte sur le conflit entre le droit d’accès aux documents et les règles régissant le contrôle des opérations de concentration entre entreprises. Une société holding sollicitait la communication intégrale du dossier relatif à une fusion autorisée par l’organe de contrôle de la concurrence de l’Union. L’institution administrative a opposé un refus global fondé sur la protection des intérêts commerciaux et la sauvegarde des objectifs de ses enquêtes techniques. Saisi par la requérante, le Tribunal de l’Union européenne à Luxembourg a annulé cette décision administrative par un arrêt rendu le 7 juillet 2010. Les premiers juges considéraient que l’administration devait obligatoirement procéder à un examen concret et individuel de chaque pièce réclamée par le demandeur. L’institution a formé un pourvoi en soutenant que cette exigence d’examen détaillé rendait inapplicables les règles de confidentialité propres au droit des concentrations. La question juridique réside dans la possibilité pour l’administration de présumer la confidentialité de catégories entières de documents durant une procédure de contrôle. La Cour de justice annule partiellement l’arrêt en reconnaissant une présomption de refus pour les documents échangés avec les parties durant l’enquête.
**I. La consécration d’une présomption générale de confidentialité pour les pièces de l’enquête**
**A. La nécessaire conciliation des réglementations spécifiques et générales**
Le juge affirme qu’il convient d’assurer une application cohérente des différents règlements afin de préserver l’unité de l’ordre juridique au sein de l’Union. La Cour rappelle que le droit d’accès est soumis à « certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé » prévues par le règlement. Le texte sur les concentrations vise spécifiquement à garantir le secret professionnel pour les informations sensibles recueillies durant l’examen approfondi des marchés. Cette solution repose sur l’idée qu’un accès généralisé mettrait en péril l’équilibre voulu entre l’obligation de communication et la protection des affaires. La Cour rejette donc l’approche qui accordait une primauté au principe de transparence sans tenir compte des nécessités impérieuses de l’activité d’enquête.
**B. L’équivalence fonctionnelle des modes d’accès au dossier**
Le juge de l’Union relève que le droit de consultation du dossier et l’accès public « conduisent à une situation comparable d’un point de vue fonctionnel ». Permettre à un demandeur d’obtenir par la voie générale ce qui est refusé par la voie spécifique viderait de sa substance le régime spécial. L’institution peut ainsi se fonder sur des « présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents » sans réaliser un examen individuel et systématique. Cette présomption s’explique par la nature commerciale des documents transmis par les entreprises notifiantes ou les tiers sollicités durant la phase d’instruction. La décision protège la confiance légitime des opérateurs quant à l’usage exclusif de leurs secrets pour les seuls besoins de l’enquête administrative.
**II. Le maintien partiel de l’exigence d’examen concret pour les documents internes**
**A. La protection pérenne des intérêts commerciaux et des objectifs d’enquête**
La Cour précise que l’obligation de confidentialité persiste même lorsque la procédure de contrôle est définitivement clôturée et que la décision est devenue inattaquable. La publication d’informations sensibles est « susceptible de porter atteinte aux intérêts commerciaux indépendamment de l’existence d’une procédure de contrôle pendante » au moment de la demande. La perspective d’une divulgation future nuirait gravement à la volonté des entreprises de collaborer avec l’institution lors des enquêtes de contrôle des concentrations. Cette protection temporelle étendue est justifiée par le texte général qui permet une application des exceptions pendant une période maximale de trente ans. Le juge consacre une immunité du dossier d’enquête pour préserver l’efficacité des interventions futures de l’autorité de la concurrence dans le marché.
**B. La rigueur maintenue de l’accès aux documents internes de l’institution**
La Cour opère une distinction en maintenant l’obligation d’un examen concret pour les notes de services, les projets de décision et les avis juridiques. L’institution doit fournir des « raisons spécifiques pour lesquelles elle considère que sa divulgation porterait concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé » par le droit. Le refus ne peut se fonder sur des considérations générales lorsque le processus décisionnel est achevé et que la décision ne peut plus être contestée. La Cour rejette le pourvoi sur ce point en confirmant que la transparence doit prévaloir pour les réflexions internes une fois le dossier administratif clos. Cette dualité de régime assure enfin un équilibre entre la protection des secrets privés et le contrôle démocratique du fonctionnement des institutions européennes.
