La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 3 octobre 2013, un arrêt portant sur l’accès du public aux documents institutionnels. Le litige concerne la demande de communication de rapports d’observation militaire adressée par un citoyen à une institution de l’Union. L’institution avait refusé la divulgation intégrale de ces pièces en invoquant la protection de l’intérêt public relatif aux relations internationales. Le requérant a contesté ce refus partiel devant le Tribunal de l’Union européenne qui a toutefois rejeté son recours en annulation. Un pourvoi a ensuite été formé devant la juridiction supérieure pour dénoncer une erreur de droit dans l’exercice du contrôle juridictionnel. Le problème juridique porte sur l’intensité du contrôle que le juge doit exercer sur les motifs de confidentialité liés aux relations diplomatiques. La Cour confirme la décision de première instance et rejette le pourvoi en validant la marge d’appréciation étendue reconnue à l’institution. Le commentaire examinera d’abord la consécration du pouvoir discrétionnaire de l’administration avant d’analyser les limites du contrôle opéré par les juges.
I. La consécration du pouvoir discrétionnaire de l’administration
A. La marge d’appréciation souveraine dans l’évaluation des risques diplomatiques
Le juge de l’Union rappelle que l’application des exceptions au droit d’accès suppose une évaluation complexe de la sensibilité des documents demandés. L’institution bénéficie d’une latitude importante pour déterminer si la divulgation pourrait porter préjudice à l’intérêt public protégé par la réglementation européenne. « L’institution dispose d’une marge d’appréciation étendue aux fins de déterminer si la divulgation des documents pourrait porter atteinte à l’intérêt public ». Cette appréciation prospective du risque échappe à une vérification exhaustive de la part des juges en raison de sa nature éminemment politique.
B. L’autonomie de l’exception liée aux relations internationales
Le requérant soutenait que la communication des rapports à une instance judiciaire internationale devait entraîner leur communication automatique au public citoyen. La Cour réfute cet argument en distinguant les obligations de coopération interinstitutionnelle du régime général de la transparence administrative européenne. L’institution peut légitimement refuser l’accès universel même si les documents ont été transmis confidentiellement à une autre autorité de contrôle. Cette autonomie garantit que la protection des relations extérieures demeure effective sans être compromise par des transmissions ponctuelles et sécurisées. Il convient désormais d’analyser les limites du contrôle que les juges européens exercent sur cette forme d’appréciation administrative souveraine.
II. Les limites du contrôle juridictionnel sur les secrets d’État
A. Un contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation
Le juge refuse de substituer sa propre appréciation des faits à celle de l’autorité administrative compétente pour les questions diplomatiques. Le contrôle juridictionnel se borne à vérifier la régularité de la procédure ainsi que l’absence d’erreur manifeste dans la qualification juridique. « Le contrôle exercé par le juge doit se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation ». Cette approche prudente préserve les prérogatives des institutions dans la conduite de la politique étrangère et de la sécurité commune.
B. La permanence des motifs de confidentialité malgré l’écoulement du temps
L’intéressé affirmait que le caractère historique des faits relatés dans les documents rendait le refus de communication disproportionné et injustifié. Les juges considèrent que l’ancienneté des rapports n’emporte pas nécessairement la disparition du risque d’atteinte aux relations internationales de l’Union. « La divulgation de ces rapports pourrait encore, malgré l’écoulement du temps, porter atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales ». La décision confirme ainsi la primauté de la stabilité diplomatique sur l’exigence démocratique de transparence lors de l’examen des documents sensibles.
