La Cour de justice de l’Union européenne a rendu un arrêt le 11 janvier 2024 concernant la restructuration de la dette publique d’un État membre. La question juridique centrale porte sur la responsabilité extracontractuelle des institutions de l’Union en raison de l’activation de clauses d’action collective rétroactives.
À la suite d’une crise budgétaire majeure, l’État débiteur a dû solliciter une assistance financière internationale pour assurer sa solvabilité et éviter un défaut de paiement. Les institutions de l’Union ont encouragé une participation du secteur privé afin de réduire l’endettement étatique par un échange de titres financiers. Une loi nationale a introduit des clauses d’action collective permettant d’imposer une décote aux créanciers minoritaires n’ayant pas consenti volontairement à l’opération.
Plusieurs investisseurs privés ont saisi le Tribunal de l’Union européenne d’un recours en indemnité pour violation caractérisée de leur droit de propriété. Par un arrêt du 9 février 2022, la juridiction de première instance a rejeté leurs prétentions en jugeant que l’atteinte aux biens n’était pas disproportionnée. Les parties requérantes ont formé un pourvoi devant la Cour de justice en invoquant une dénaturation de leurs arguments et une méconnaissance du principe de proportionnalité.
La Cour devait déterminer si l’implication forcée des investisseurs privés dans le processus de désendettement constituait une violation du droit de propriété garanti par la Charte. Elle confirme la solution du premier juge en rejetant le pourvoi car l’activation des clauses était indispensable pour garantir la viabilité financière de la zone euro. L’analyse de cette décision conduit d’abord à examiner la validité de l’activation des clauses contractuelles avant d’apprécier la proportionnalité de la restriction au droit de propriété.
I. L’activation des clauses d’action collective comme mesure nécessaire
A. La distinction opérée entre l’existence et l’application des clauses
La juridiction de pourvoi rejette l’argument tiré d’une dénaturation des moyens soulevés en première instance concernant l’origine du préjudice allégué par les parties requérantes. Elle précise que « lorsque le Tribunal se réfère… aux « mesures contestées », il fait nécessairement référence à l’activation des cac, et non pas uniquement à leur seule existence ». Cette interprétation permet de valider le raisonnement des premiers juges qui ont analysé la mise en œuvre effective du mécanisme de restructuration.
L’analyse contextuelle de la décision démontre que la réduction de la valeur des titres découle directement de l’activation des clauses introduites par le législateur national. Les magistrats considèrent que l’examen de la proportionnalité a bien porté sur l’imposition forcée de la décote et non sur la simple présence de stipulations contractuelles. Cette précision technique écarte tout défaut de motivation et confirme que la réalité de l’atteinte patrimoniale a été correctement appréhendée durant la phase d’instruction.
B. La poursuite d’un objectif d’intérêt général de stabilité financière
La décision souligne que l’activation des instruments juridiques de restructuration répondait à l’impératif crucial de sauvegarder l’équilibre économique de l’ensemble de la zone monétaire. La Cour estime que « l’absence d’activation de cac aurait entraîné le risque qu’une minorité de créanciers se serait soustraite à ce processus » de désendettement. Un tel comportement individuel aurait compromis l’efficacité globale du plan de sauvetage financier élaboré par les autorités compétentes et les institutions internationales.
Le risque lié à l’aléa moral justifiait d’imposer la participation de tous les détenteurs de titres pour assurer la réussite de l’offre d’échange obligatoire. Les juges affirment que seule une mise en œuvre collective était de nature à faire obstacle au risque de blocage par des investisseurs minoritaires spéculatifs. Cette finalité d’intérêt public supérieur légitime l’intervention des institutions de l’Union dans la gestion de la crise des dettes souveraines pour prévenir une contagion systémique.
II. La proportionnalité de l’atteinte portée au droit de propriété
A. L’adéquation de la mesure de restructuration forcée de la dette
Le juge de l’Union rejette les griefs relatifs au caractère démesuré de la perte financière subie par les épargnants privés lors de l’opération de restructuration. Il considère que le sacrifice imposé aux titulaires de titres n’est pas disproportionné au regard de l’objectif de retour à une situation budgétaire soutenable. L’argumentation des requérants fondée sur le poids négligeable de leurs créances dans la dette totale est écartée car elle ignore la nécessité d’un traitement uniforme.
L’inclusion de tous les investisseurs dans le processus garantissait la cohérence de l’effort de solidarité nécessaire pour éviter un effondrement total de la valeur des titres. La Cour valide l’idée que sans cette mesure impérative, les créanciers auraient risqué de perdre l’intégralité de leur mise initiale en cas de faillite étatique. La réduction forcée apparaît donc comme une mesure de protection des intérêts collectifs des porteurs de titres face à une situation de détresse financière exceptionnelle.
B. L’indifférence de la qualité juridique des détenteurs de titres
La décision confirme que la distinction entre les investisseurs professionnels et les épargnants privés est dénuée de pertinence pour apprécier la légalité de la mesure. Le Tribunal avait déjà relevé que « la distinction établie par lesdits requérants entre les détenteurs privés… et les détenteurs institutionnels ou professionnels… était dépourvue de pertinence ». Cette approche assure une application égale de la loi monétaire à tous les acteurs du marché financier sans créer de privilèges injustifiés.
Le pourvoi est déclaré irrecevable sur ce point car les parties n’ont pas démontré d’erreur de droit manifeste dans l’application des règles de protection des investisseurs. Les magistrats rappellent que chaque détenteur de titres souverains accepte implicitement les risques inhérents à la volatilité des marchés et à la solvabilité de l’émetteur public. Cette solution ferme renforce la sécurité juridique des mécanismes de résolution des crises souveraines en validant la primauté de la stabilité monétaire sur les intérêts patrimoniaux.
