L’arrêt rendu par la Cour de justice des Communautés européennes le 29 avril 2004, dans l’affaire C-277/00, offre un éclairage substantiel sur les conditions de récupération des aides d’État jugées illégales, particulièrement dans le contexte complexe d’une entreprise bénéficiaire ayant fait l’objet d’une procédure de faillite et d’un démantèlement de ses actifs. En l’espèce, une entreprise du secteur de la microélectronique, située dans un des nouveaux Länder allemands, avait bénéficié d’importantes aides publiques de la part d’un organisme chargé de la restructuration des entreprises de l’ancienne République démocratique allemande ainsi que du Land concerné. Après sa mise en faillite, une structure de cantonnement fut créée pour poursuivre une partie de ses activités, avant que les actifs ne soient finalement cédés à une autre entité, elle-même rachetée par un investisseur privé.
La Commission des Communautés européennes, saisie de l’affaire, avait ouvert une procédure formelle d’examen et, par une décision du 11 avril 2000, avait déclaré les aides incompatibles avec le marché commun. Elle avait en conséquence ordonné à l’État membre concerné de prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer les aides non seulement auprès de l’entreprise bénéficiaire initiale, mais également auprès des sociétés créées ultérieurement pour poursuivre l’activité, estimant que ces dernières avaient bénéficié de l’avantage concurrentiel et que les opérations visaient à contourner l’obligation de restitution. L’État membre a alors introduit un recours en annulation contre cette décision, contestant à la fois l’incompatibilité des aides et, surtout, l’extension de l’ordre de récupération à des entreprises tierces.
Le problème de droit central soumis à la Cour consistait donc à déterminer si, et dans quelles conditions, l’obligation de restituer une aide d’État illégale peut être imposée à une entreprise autre que la bénéficiaire initiale, lorsque cette dernière a fait faillite et que ses actifs ont été acquis par ladite entreprise. Il s’agissait plus précisément de savoir si la simple continuité économique de l’activité subventionnée, après une vente des actifs au prix du marché dans le cadre d’une procédure de liquidation, suffisait à justifier le transfert de l’obligation de remboursement.
La Cour de justice a répondu par la négative, annulant partiellement la décision de la Commission. Tout en confirmant l’appréciation de la Commission sur l’incompatibilité des aides avec le marché commun, la Cour a jugé que l’obligation de récupération ne pouvait être étendue aux entreprises cessionnaires des actifs. Elle a estimé que lorsque les actifs d’une entreprise en faillite sont vendus au prix du marché, l’avantage concurrentiel découlant de l’aide est en principe neutralisé, la contrepartie monétaire de cette vente intégrant la masse de la faillite disponible pour l’ensemble des créanciers. Dès lors, en l’absence de preuve d’une manœuvre frauduleuse ou d’une acquisition à un prix inférieur à celui du marché, la seule poursuite de l’activité ne suffit pas à transférer l’obligation de restitution à l’acquéreur.
La solution de la Cour se déploie en deux temps. Elle valide d’abord l’analyse restrictive de la Commission quant à la compatibilité des aides avec les dérogations prévues par le traité (I), avant de censurer l’approche extensive retenue par la Commission concernant le champ d’application de l’obligation de récupération (II).
La Cour confirme la position de la Commission en adoptant une interprétation stricte des conditions dérogatoires au principe d’interdiction des aides d’État. Elle rejette l’argument de l’État membre fondé tant sur les régimes d’aides spécifiques liés à la privatisation (A) que sur la dérogation géographique tenant à la division de l’Allemagne (B).
L’État membre soutenait que les aides octroyées relevaient de régimes spécifiques autorisés par la Commission pour faciliter la privatisation des entreprises de l’ex-République démocratique allemande par un organisme public dédié. La Cour rappelle cependant que les dérogations au principe d’incompatibilité des aides d’État « doivent faire l’objet d’une interprétation stricte ». Elle en déduit que la notion de « privatisation », condition essentielle de ces régimes, ne peut être admise « que si un investisseur privé acquiert une partie du capital susceptible de lui conférer le contrôle de l’entreprise concernée ». En l’espèce, la prise de participation minoritaire par un investisseur, même assortie de droits de gestion étendus, ne suffisait pas à caractériser un transfert de contrôle, dès lors que l’organisme public conservait une minorité de blocage sur les décisions essentielles. Le transfert ultérieur de la participation majoritaire à une autre entité publique, le Land, ne pouvait davantage constituer une privatisation. Par ce raisonnement, la Cour réaffirme que la qualification d’une opération ne dépend pas de son habillage formel mais de la réalité du pouvoir économique qui est transféré, maintenant ainsi une discipline rigoureuse dans l’application des régimes dérogatoires.
Subsidiairement, l’État membre invoquait la dérogation prévue à l’article 87, paragraphe 2, sous c), du traité, relative aux aides destinées à compenser les désavantages économiques causés par la division de l’Allemagne. La Cour, se fondant sur sa jurisprudence antérieure, rappelle que cette disposition, bien que toujours en vigueur après la réunification, doit également être interprétée de manière restrictive. Elle précise que « les désavantages économiques causés par cette division » visent uniquement les conséquences directes de « l’isolement qu’a engendré l’établissement de cette frontière physique », tels que la rupture des voies de communication ou la perte de débouchés. En revanche, cette disposition ne saurait servir à « compenser intégralement le retard économique » global des nouveaux Länder, lequel s’explique par des causes différentes, notamment les régimes politico-économiques distincts qui ont prévalu pendant plusieurs décennies. En exigeant la preuve d’un lien de causalité direct et spécifique entre le désavantage et la division physique du territoire, la Cour empêche que cette dérogation historique ne se transforme en un régime d’aide régionale généralisé pour l’Est de l’Allemagne, préservant ainsi la cohérence du système de contrôle des aides d’État.
Si la Cour valide la première partie de l’analyse de la Commission, elle en censure radicalement la seconde, relative à l’identification des débiteurs de l’obligation de restitution. Elle considère que la vente des actifs au prix du marché purge en principe l’avantage concurrentiel (A) et rejette la thèse d’un contournement automatique de l’obligation de restitution (B).
La Cour rappelle d’abord la finalité de la récupération d’une aide illégale, qui « vise au rétablissement de la situation antérieure » en éliminant la distorsion de concurrence. Cet objectif est atteint lorsque le bénéficiaire effectif de l’aide la restitue. Dans le cas d’une entreprise en faillite, la Cour précise que le rétablissement de la situation peut « en principe, être accompli par l’inscription au tableau des créances de celle relative à la restitution des aides concernées ». Le point crucial de son raisonnement concerne la situation de l’acquéreur des actifs. Lorsqu’une entreprise est rachetée au prix du marché, « l’élément d’aide a été évalué au prix du marché et inclus dans le prix d’achat ». Dans ces conditions, l’acheteur ne bénéficie d’aucun avantage par rapport à ses concurrents, car il a payé la juste valeur pour les actifs acquis. La plus-value créée par l’aide n’est pas transmise à l’acquéreur mais est monétisée au profit de la masse de la faillite, et donc des créanciers. En étendant ce raisonnement de la cession d’entreprise à la cession d’actifs en bloc, la Cour établit une frontière claire : la transmission de l’obligation de restitution suppose la transmission de l’avantage concurrentiel, ce qui est en principe exclu par une transaction effectuée aux conditions du marché.
La Commission avait justifié l’extension de l’ordre de récupération par le fait que la structure des transactions successives visait à contourner l’obligation de restitution, en isolant les actifs subventionnés dans une nouvelle entité saine. La Cour rejette cette analyse, considérant qu’elle repose sur une présomption non étayée. Elle relève que la Commission n’a pas démontré que les ventes n’avaient pas été réalisées au prix du marché. De plus, ces opérations ont été menées par un liquidateur agissant sous surveillance judiciaire, dont la mission était de maximiser la valeur des actifs au profit des créanciers. Dès lors, la vente des actifs au prix du marché « n’a pas pu impliquer un contournement de l’obligation de restitution de ces aides ». La Cour refuse ainsi de voir une manœuvre de contournement dans le seul fait que l’activité économique se poursuit avec les mêmes actifs. Elle protège la logique des procédures d’insolvabilité et la sécurité juridique des transactions. En exigeant de la Commission la preuve positive d’une fraude ou d’une vente à un prix non conforme au marché pour pouvoir étendre l’obligation de restitution, cet arrêt fixe une limite importante au pouvoir de la Commission et offre une garantie essentielle aux opérateurs économiques qui acquièrent des actifs d’entreprises en difficulté.
