La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 29 avril 2021, s’est prononcée sur l’interprétation de la notion d’hectare admissible au soutien direct. Cette décision clarifie les critères d’éligibilité des surfaces agricoles lorsque l’utilisation effective des terres diverge de leur affectation cadastrale officielle inscrite au registre foncier national.
Une société commerciale exploitait des aménagements piscicoles situés dans une réserve naturelle en vertu de plusieurs contrats de concession conclus avec une autorité départementale. Ces actes prévoyaient une utilisation à des fins de pisciculture, mais des avenants autorisaient la pratique de l’assolement agropiscicole pour assurer la minéralisation des sols. L’agriculteur a ainsi cultivé des céréales sur ces surfaces et a sollicité des aides au titre du régime de paiement unique à la surface sur plusieurs années.
L’autorité nationale de paiement a initialement accordé ces aides avant de réclamer le remboursement des sommes versées pour les campagnes antérieures et de rejeter les nouvelles demandes. L’administration considérait que les terres inscrites au cadastre comme aménagements piscicoles ne pouvaient constituer des surfaces agricoles admissibles au sens de la réglementation de l’Union. La Cour d’appel de Constantza, saisie de ces litiges, a décidé de surseoir à statuer pour interroger la juridiction européenne sur la validité de cette exclusion.
Le problème juridique posé à la Cour consistait à déterminer si des surfaces classées nationalement comme destinées à la pisciculture peuvent être qualifiées de surfaces agricoles si elles sont effectivement cultivées. Il s’agissait de savoir si l’utilisation matérielle des terres prime sur les mentions formelles des registres fonciers pour l’octroi des aides relevant de la politique agricole commune.
La Cour de justice de l’Union européenne a jugé que les règlements n° 73/2009 et n° 1307/2013 imposent de considérer comme agricoles les surfaces effectivement utilisées à cette fin. La qualification de terre arable dépend de l’affectation réelle des sols et non de leur classement administratif ou cadastral dans l’ordre juridique de l’État membre concerné.
I. La prépondérance de l’affectation matérielle des surfaces dans la qualification agricole
A. L’éviction du critère formel lié au classement cadastral national
La Cour affirme que la notion de surface agricole repose sur une approche fonctionnelle et concrète de l’utilisation des terres par l’agriculteur au sein de son exploitation. Elle rappelle que la notion d’hectare admissible comprend « toute surface agricole de l’exploitation […] utilisée aux fins d’une activité agricole » indépendamment des qualifications juridiques internes. L’inscription au registre foncier national en tant qu’aménagement piscicole ne saurait donc faire obstacle à la reconnaissance d’une activité de culture réellement exercée sur le terrain.
Le juge européen refuse de subordonner l’éligibilité aux aides à la conformité de l’usage des sols avec les prescriptions administratives de l’État membre de situation. La juridiction souligne que cette qualification « ne saurait être remise en cause par la seule circonstance qu’une telle surface a été utilisée comme terre arable en méconnaissance de dispositions nationales ». L’objectif de soutien au revenu des agriculteurs impose de privilégier la réalité biologique et technique des activités productives sur les simples mentions documentaires cadastrales.
B. L’interprétation autonome de la notion de terre arable par le juge européen
Le raisonnement de la Cour s’appuie sur une définition uniforme des terres arables, perçues comme des surfaces labourées destinées à la production de cultures végétales diversifiées. Ces terres sont admissibles dès lors qu’elles font l’objet d’un travail du sol régulier ou qu’elles sont maintenues dans de bonnes conditions agricoles et environnementales. La jurisprudence européenne constante impose de vérifier si les activités agricoles peuvent être exercées « sans être sensiblement gênées » par d’autres activités concurrentes ou par la nature du terrain.
La décision précise que l’affectation effective constitue le pivot de la qualification juridique, même si le droit national prévoit une procédure spécifique pour le changement d’affectation. La Cour d’appel de Constantza doit donc constater si les parcelles ont été réellement exploitées pour obtenir des produits agricoles durant la période de demande. Cette interprétation garantit une application égalitaire des régimes de soutien direct entre tous les agriculteurs de l’Union européenne confrontés à des classifications foncières hétérogènes.
II. Les conséquences de l’éligibilité sur l’articulation des ordres juridiques
A. La limitation du pouvoir d’appréciation des États membres en matière de soutien direct
L’arrêt limite la faculté des autorités nationales d’ajouter des conditions d’éligibilité restrictives qui ne seraient pas expressément prévues par les règlements européens sur les paiements directs. Les États membres ne peuvent exclure par principe une catégorie de terres du bénéfice des aides si ces dernières répondent matériellement aux critères de l’Union. La primauté du droit de l’Union fait obstacle à l’application d’une réglementation nationale qui nierait la qualité de surface agricole à une terre effectivement cultivée.
Cette solution protège la sécurité juridique des exploitants qui utilisent leurs surfaces conformément aux nécessités agronomiques, comme la minéralisation des sols par l’assolement agropiscicole temporaire. L’autorité de paiement est tenue de traiter les demandes sur la base de la réalité de l’occupation des sols constatée lors des contrôles techniques sur place. Le juge national doit veiller à ce que les formalités administratives cadastrales ne deviennent pas des barrières insurmontables pour l’accès aux financements de la politique agricole commune.
B. La subsistance de la conditionnalité comme instrument de sanction administrative
L’éligibilité des surfaces au titre de leur utilisation effective ne dispense pas l’agriculteur de respecter les exigences générales liées à la santé publique et à l’environnement. La Cour rappelle que les autorités nationales conservent la mission de vérifier si le bénéficiaire a respecté les obligations de conditionnalité prévues par le règlement n° 1306/2013. Le non-respect des règles relatives à la protection des zones naturelles peut ainsi entraîner une réduction ou une exclusion des paiements sous forme de sanctions administratives.
La distinction entre l’admissibilité de la surface et le comportement de l’agriculteur permet de maintenir la cohérence globale du système de soutien et de contrôle européen. Si l’utilisation de l’aménagement piscicole comme terre arable contrevient aux normes environnementales locales, l’administration peut sanctionner l’exploitation sans pour autant dénier la nature agricole des terres. La juridiction nationale devra donc apprécier si les manquements constatés justifient une récupération des sommes perçues au titre de la responsabilité de l’exploitant.
