La Cour de justice de l’Union européenne a rendu une décision fondamentale le 29 juillet 2019 concernant l’étendue du contrôle juridictionnel en matière d’asile. Un ressortissant d’un État tiers a sollicité l’octroi d’une protection internationale après avoir fui des poursuites pénales motivées par ses opinions politiques dans son pays d’origine. L’autorité administrative compétente a rejeté sa demande à trois reprises successives malgré deux annulations prononcées par la juridiction de première instance pour défaut de fondement. Le Tribunal administratif et du travail de Pécs a été saisi d’un troisième recours contre la dernière décision de rejet qui ignorait les instructions judiciaires précédentes. Le requérant demandait la réformation de l’acte administratif alors que la législation nationale avait supprimé cette compétence au profit d’un simple pouvoir d’annulation. Le litige porte sur l’obligation pour un juge national de substituer sa propre décision à celle de l’administration lorsqu’un organe exécutif refuse d’appliquer un jugement. La Cour juge que le juge de première instance doit pouvoir réformer la décision administrative pour garantir le droit à un recours effectif. L’affirmation d’un contrôle juridictionnel de pleine juridiction précède logiquement la consécration du pouvoir de réformation comme remède indispensable à l’inertie administrative.
I. L’affirmation d’un contrôle juridictionnel de pleine juridiction
A. L’exigence d’un examen complet et ex nunc
L’article 46 de la directive 2013/32 impose aux États membres de garantir un recours effectif devant une juridiction contre tout rejet d’une protection internationale. La juridiction doit procéder à un « examen complet et ex nunc tant des faits que des points d’ordre juridique » de la demande présentée. Cette obligation implique une appréciation actualisée de la situation du demandeur au moment où le juge statue sur les besoins de protection en vertu du droit. Le magistrat est ainsi tenu d’examiner les éléments dont l’administration a tenu compte ainsi que les faits survenus après l’adoption de la décision initiale contestée. Une telle exigence favorise l’objectif de célérité des procédures communes tout en assurant un traitement exhaustif de chaque dossier individuel sans renvois inutiles.
B. L’autorité contraignante de l’appréciation des besoins de protection
Le législateur de l’Union a entendu conférer au juge le pouvoir de se prononcer de manière contraignante sur la qualité de réfugié du demandeur concerné. Lorsque la juridiction acquiert la conviction que les conditions d’octroi sont remplies, l’autorité administrative ne dispose plus d’un pouvoir discrétionnaire quant à la décision finale. L’organe administratif est lié par les motifs du jugement d’annulation sous réserve de la survenance d’éléments de fait ou de droit nécessitant objectivement une nouvelle étude. Admettre que l’administration puisse s’écarter de l’appréciation juridictionnelle sans motif nouveau priverait les dispositions de la directive et de la Charte de tout effet utile. L’examen mené par le juge de première instance fixe ainsi le cadre juridique auquel l’autorité responsable de la détermination doit strictement se conformer ensuite.
II. La consécration du pouvoir de réformation au service de l’effectivité
A. L’insuffisance de la seule annulation face à l’obstination administrative
L’existence d’un recours effectif serait illusoire si l’ordre juridique permettait qu’une décision judiciaire définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d’une partie lésée. Dans l’espèce commentée, le renouvellement systématique des décisions de rejet par l’administration place le demandeur d’asile dans une situation d’insécurité juridique prolongée et injustifiée. La simple annulation de l’acte administratif s’avère inefficace lorsque le droit national ne prévoit aucun moyen de contrainte pour forcer l’exécution du jugement initial. Un tel mécanisme de va-et-vient entre le juge et l’autorité compétente vide de sa substance la protection juridictionnelle garantie par l’article 47 de la Charte. La Cour souligne que « le droit à un recours effectif serait illusoire » si le système permettait à l’administration de persister dans son refus illégal.
B. L’obligation d’écarter les obstacles procéduraux du droit national
Le principe de primauté du droit de l’Union oblige le juge national à assurer la pleine efficacité des normes européennes dotées d’un effet direct immédiat. La juridiction saisie doit pouvoir écarter toute disposition législative ou pratique administrative nationale qui ferait obstacle à la mise en œuvre concrète d’un recours effectif. L’article 46 de la directive impose alors au juge de réformer la décision administrative litigieuse en substituant sa propre appréciation à celle de l’autorité récalcitrante. Le juge doit « substituer à celle-ci sa propre décision quant à la demande de protection internationale » malgré l’interdiction de réformer prévue par la loi interne. Cette obligation de laisser inappliquée la réglementation nationale contraire garantit que le demandeur reçoive effectivement le statut auquel il a droit selon les critères européens. L’intervention directe du juge supplée ainsi la carence de l’autorité administrative pour restaurer l’autorité de la chose jugée et la légalité de l’Union.
