Par un arrêt rendu récemment, la Cour de justice de l’Union européenne statue sur le manquement d’un État membre concernant les normes de pollution atmosphérique. Le litige porte sur le non-respect des concentrations maximales de dioxyde d’azote fixées par le droit de l’Union pour protéger la santé humaine et l’environnement. Depuis l’année 2010, les autorités nationales constatent des dépassements réguliers de la valeur limite annuelle au sein de trois zones géographiques urbaines et industrielles distinctes. La Commission européenne a adressé une lettre de mise en demeure en 2015, suivie d’un avis motivé en 2020, avant de saisir la juridiction communautaire. L’organe exécutif de l’Union reproche au défendeur une violation de l’article 13 de la directive 2008/50 ainsi qu’un défaut de planification efficace prévu à l’article 23. L’État membre invoque des difficultés techniques de mesure, l’impact de la circulation routière et les conséquences de la crise sanitaire mondiale pour justifier sa situation. Le problème juridique consiste à déterminer si le dépassement persistant des seuils de pollution et l’insuffisance des mesures correctrices caractérisent un manquement aux obligations environnementales. La Cour de justice accueille le recours en confirmant la nature objective de l’infraction liée aux valeurs limites et l’inefficacité des plans d’action nationaux présentés. Cette décision permet d’étudier le constat objectif d’un manquement systématique aux normes de pollution avant d’analyser l’insuffisance manifeste des mesures de remédiation environnementale.
I. Le constat objectif d’un manquement systématique aux normes de pollution
A. L’établissement autonome de la violation des valeurs limites
Le juge européen rappelle que la procédure en manquement repose sur la constatation objective du non-respect des obligations imposées par le droit dérivé de l’Union. La Cour affirme que « le fait de dépasser les valeurs limites fixées par la directive 2008/50 pour les polluants dans l’air ambiant suffit en lui-même ». Cette approche rigoureuse écarte toute nécessité de démontrer une intention fautive ou une négligence spécifique de la part des autorités de l’État membre concerné. Le non-respect des seuils de dioxyde d’azote constitue ainsi une méconnaissance immédiate de l’objectif de résultat assigné par le législateur européen aux États membres.
La juridiction précise que le dépassement d’une valeur limite doit être apprécié au niveau de chaque station de surveillance individuelle située dans les zones délimitées. Elle souligne qu’il « suffit qu’un niveau de pollution supérieur à cette valeur limite soit mesuré à un point de prélèvement isolé » pour caractériser légalement l’infraction. Cette règle interdit aux autorités nationales de compenser des résultats médiocres par des moyennes globales calculées sur l’ensemble d’une région ou d’une agglomération. La protection de la santé humaine impose une vigilance absolue en chaque point du territoire où la population se trouve exposée à ces polluants atmosphériques.
B. La persistance du dépassement malgré les variations conjoncturelles
Le caractère systématique du manquement s’apprécie sur une période longue permettant d’écarter le caractère accidentel ou purement temporaire d’un dépassement des seuils de pollution. La Cour de justice de l’Union européenne observe que les valeurs limites annuelles ont été régulièrement franchies dans les zones litigieuses depuis janvier 2010. Elle considère que la persistance de cette situation sur une décennie entière démontre une défaillance structurelle dans la gestion de la qualité de l’air ambiant. L’absence de tendance cohérente à la baisse des concentrations polluantes confirme la gravité du comportement étatique dénoncé par la Commission européenne.
L’État membre ne peut utilement se prévaloir d’une amélioration temporaire constatée durant l’année 2020 en raison des mesures exceptionnelles de confinement liées à la pandémie. Le juge estime que ce respect isolé des normes ne suffit pas à mettre fin au constat d’un manquement qui demeure globalement permanent. Il rappelle que la valeur limite doit « être atteinte dans un délai donné et ne pas être dépassée une fois atteinte » conformément aux objectifs sanitaires. La nature durable de l’infraction justifie ainsi la condamnation du pays défendeur, dont les justifications techniques ou conjoncturelles ne sauraient altérer la réalité des faits.
II. L’insuffisance manifeste des mesures de remédiation environnementale
A. Le défaut structurel de planification pour certaines zones géographiques
L’article 23 de la directive impose l’établissement de plans relatifs à la qualité de l’air dès que les valeurs limites de polluants sont dépassées sur le territoire. La Cour constate que certaines zones géographiques ne font l’objet d’aucun plan en vigueur depuis plusieurs années malgré la persistance avérée de la pollution. Elle juge que cette absence totale de cadre d’action constitue en soi une violation caractérisée des obligations positives incombant aux administrations de l’État membre. Le dispositif juridique prévoit pourtant l’adoption de mesures spécifiques pour réduire l’exposition des populations et protéger les catégories de citoyens les plus sensibles.
Le contenu des plans existants fait également l’objet d’une critique sévère de la part du juge européen en raison de leur caractère lacunaire ou obsolète. Les autorités ont fondé leurs stratégies de réduction sur des données statistiques anciennes qui ne reflètent plus la réalité des flux de circulation automobile actuels. La juridiction relève que « ces plans prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible » selon les exigences textuelles. L’absence de calendrier précis et le manque de quantification de l’impact attendu des mesures privent ces documents de toute efficacité réelle et pratique.
B. L’exigence de célérité dans la mise en œuvre des actions correctrices
La marge de manœuvre dont disposent les États membres pour définir leurs politiques environnementales reste strictement limitée par l’obligation de célérité imposée par le droit communautaire. La Cour de justice souligne que la persistance du dépassement depuis 2010 démontre par elle-même que les mesures adoptées n’ont pas été suffisantes ou diligentes. Elle rejette les arguments fondés sur l’inefficacité de certaines normes européennes relatives aux émissions des véhicules pour justifier l’inaction des pouvoirs publics nationaux. Le juge considère que les difficultés de mise en œuvre ne sauraient exonérer l’État de son devoir d’assurer un air pur aux citoyens.
Les mesures de sensibilisation ou les incitations financières ne peuvent remplacer des actions contraignantes et structurelles capables de réduire durablement les concentrations de dioxyde d’azote. La Cour observe que de nombreux projets municipaux annoncés n’ont été que partiellement exécutés ou ont subi des retards administratifs incompatibles avec l’urgence sanitaire. Le manquement est donc établi tant pour la violation des seuils de pollution que pour la défaillance dans l’élaboration de stratégies de remédiation efficaces. Cette condamnation souligne la primauté de la protection de la santé publique sur les contraintes économiques ou organisationnelles invoquées par le pouvoir politique national.
