La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du vingt-neuf juin deux mille vingt-trois, affaire C-444/21, statue sur un recours en manquement environnemental. Un État membre n’avait pas désigné de zones spéciales de conservation ni fixé d’objectifs précis dans les délais impartis par le droit de l’Union. L’institution requérante critiquait ainsi l’absence de mesures concrètes pour plusieurs centaines de sites d’importance communautaire situés dans la région biogéographique atlantique.
La procédure précontentieuse a débuté en deux mille treize avant de conduire à la saisine du juge par une requête déposée en juillet deux mille vingt-et-un. Le litige porte sur la transposition et l’application pratique des articles quatre et six de la directive relative à la conservation des habitats naturels.
Le problème juridique consiste à savoir si une protection administrative de fait dispense les autorités nationales d’une désignation formelle des zones protégées. La Cour doit également préciser si les mesures de gestion peuvent valablement précéder la fixation d’objectifs de conservation détaillés et spécifiques à chaque site.
La juridiction accueille l’essentiel du recours en rappelant que la désignation formelle des sites constitue une étape obligatoire du droit de l’Union. Ce commentaire analysera d’abord l’exigence de formalisation de la protection des sites (I) puis le régime matériel des mesures de conservation nécessaires (II).
I. L’exigence de formalisation de la protection et des objectifs de conservation
A. Le caractère impératif de la désignation formelle des zones spéciales de conservation
Le juge souligne que les dispositions d’une directive environnementale doivent être mises en œuvre avec une force contraignante incontestable et une clarté suffisante. L’État défendeur prétendait que ses sites candidats bénéficiaient déjà d’une protection analogue à celle requise par le réseau Natura deux mille. La Cour rejette cet argument en affirmant que la désignation formelle « constitue une étape obligatoire du régime de la protection des habitats et des espèces ». Les autorités nationales ne sauraient exciper de situations de leur ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations résultant du droit de l’Union. Cette désignation demeure indispensable pour garantir la sécurité juridique et la cohérence globale du réseau écologique européen à l’échelle du territoire concerné.
B. La nécessaire détermination préalable d’objectifs de conservation détaillés
L’article quatre de la directive impose d’établir des priorités en fonction de l’importance des sites pour le maintien ou le rétablissement de la biodiversité. Le juge considère que cette mission de priorisation « implique que ces objectifs de conservation aient déjà été fixés » par les instances nationales compétentes. Le délai de six ans imparti aux États membres s’applique donc impérativement à l’établissement d’objectifs de conservation détaillés et spécifiques à chaque zone. Une simple définition générique ne suffit pas à remplir cette exigence car seuls des objectifs précis permettent de mesurer l’efficacité des actions entreprises. Le manquement est constaté dès lors que les objectifs n’étaient pas fixés à l’expiration du délai prévu par l’avis motivé.
II. Le régime matériel des mesures de conservation nécessaires
A. L’obligation de mesures répondant aux exigences écologiques des sites
Au-delà de la forme, les mesures de conservation doivent répondre aux exigences écologiques des types d’habitats naturels et des espèces présentes sur les sites. La Cour précise que les instruments de protection doivent être proactifs et ne pas se limiter à de simples mécanismes d’autorisation préalable d’activités. L’État doit mettre en œuvre des actions positives pour assurer le maintien ou le rétablissement des habitats dans un état de conservation favorable. Des plans de gestion parcellaires ou des programmes nationaux globaux non déclinés localement s’avèrent insuffisants pour satisfaire aux exigences de l’article six. Le juge rappelle ainsi que les mesures de gestion constituent une obligation de résultat dont l’effectivité doit être démontrée par l’autorité publique.
B. Les limites de la preuve d’un manquement systématique et général
L’institution requérante dénonçait une pratique persistante consistant à établir des mesures de conservation insuffisamment précises pour faire face aux menaces environnementales majeures identifiées. Le juge européen rejette toutefois ce grief particulier en raison d’une insuffisance de preuves concernant le caractère représentatif des exemples fournis au dossier. La Commission ne saurait se dispenser de rapporter la preuve concrète du manquement « et se fonder sur de simples présomptions ou des causalités schématiques ». Les rapports nationaux de surveillance ne suffisent pas à démontrer une violation systématique affectant l’intégralité des sites d’une région biogéographique donnée. Cette solution préserve la rigueur de la charge de la preuve tout en validant le constat des manquements individuels spécifiquement caractérisés.
