Par un arrêt rendu le 29 juin 2023, la Cour de justice de l’Union européenne précise l’étendue des obligations étatiques concernant la protection des habitats naturels. Le litige oppose une institution européenne à un État membre au sujet de retards dans la mise en œuvre de la directive sur les habitats. Des centaines de sites de la région biogéographique atlantique n’ont pas fait l’objet d’une désignation formelle malgré l’expiration des délais légaux. La procédure précontentieuse a révélé des lacunes persistantes dans la fixation des objectifs de conservation et l’adoption des mesures de gestion nécessaires. La question posée porte sur la validité d’une protection nationale intermédiaire et sur l’ordre chronologique des étapes de planification écologique. Le juge européen retient l’essentiel du manquement, affirmant le caractère obligatoire de la désignation formelle tout en assouplissant l’articulation temporelle des mesures. L’analyse portera d’abord sur la rigueur du processus de désignation des zones spéciales, avant d’examiner l’effectivité des mesures de conservation requises.
I. La rigueur du cadre procédural lié à la désignation des sites
A. L’obligation impérative de désignation formelle des zones spéciales
L’article 4 de la directive prévoit un processus de sélection rigoureux aboutissant à la désignation nationale formelle dans un délai de six ans. L’État conteste ce grief en invoquant la protection offerte par son droit interne aux sites candidats avant leur désignation définitive. Le juge rejette cet argument au nom de la sécurité juridique, exigeant que les sites bénéficient d’une « force contraignante incontestable ». La clarté de la délimitation géographique et des enjeux de conservation est indispensable pour garantir l’application uniforme du droit de l’Union. Les difficultés administratives liées aux recours des propriétaires privés ne sauraient justifier le non-respect des délais impératifs fixés par le législateur.
B. La nécessaire antériorité des objectifs de conservation spécifiques
La fixation d’objectifs de conservation précis constitue une étape intermédiaire obligatoire entre la désignation formelle et la mise en œuvre des mesures. Bien que le texte ne l’énonce pas explicitement, l’établissement des priorités écologiques suppose que ces finalités aient été préalablement définies. Seuls des objectifs « spécifiques et précis » sont de nature à guider efficacement l’action publique vers le maintien des habitats protégés. En l’espèce, l’absence de telles orientations pour une part importante des zones concernées caractérise une méconnaissance grave des obligations environnementales européennes.
II. L’exigence de fond relative à l’efficacité des mesures de protection
A. La distinction entre mesures de conservation et simples mesures préventives
L’article 6 impose l’adoption de mesures proactives répondant aux besoins écologiques réels des espèces et des habitats présents sur chaque site. Ces dispositions se distinguent des simples mesures préventives visant à éviter la détérioration des zones spéciales ou les perturbations significatives. Une réglementation nationale exigeant seulement une autorisation pour les activités nuisibles ne suffit pas à remplir les objectifs de restauration. La Cour rappelle que les mesures de conservation doivent être « complètes, claires et précises » pour assurer une protection effective du réseau. L’échec dans l’adoption de plans de gestion pour une majorité de sites démontre l’insuffisance de l’action étatique face aux pressions environnementales.
B. La flexibilité chronologique tempérée par l’exigence de preuve
Le juge européen refuse néanmoins d’imposer un ordre chronologique rigide entre la définition des objectifs et l’adoption des mesures de gestion. Un manquement ne saurait résulter du seul fait que des actions concrètes ont été entreprises avant la formalisation juridique des finalités visées. L’essentiel réside dans la conformité matérielle des mesures aux besoins du site, évitant ainsi un formalisme qui nuirait à l’urgence écologique. Enfin, le grief portant sur une pratique générale défaillante est écarté, la preuve n’ayant pas établi le caractère représentatif des exemples cités. La charge de la preuve impose à la partie requérante d’étayer chaque violation par des données concrètes et spécifiques à chaque zone.
