Par arrêt du 29 octobre 2015, la Cour de justice de l’Union européenne précise l’articulation entre les réglementations nationales sur l’immatriculation et les libertés fondamentales. Un résident d’un État membre utilisait occasionnellement un véhicule immatriculé à l’étranger, prêté à titre gratuit par une société établie dans un autre État. Lors d’un contrôle routier, l’intéressé ne put présenter immédiatement le contrat écrit justifiant la régularité de cet usage sur le territoire national. Les autorités locales lui infligèrent une amende administrative dont le montant égalait la sanction prévue pour un défaut définitif d’immatriculation du véhicule. Saisi du litige, le tribunal administratif et du travail de Szombathely interrogea la juridiction européenne sur la compatibilité de cette exigence de preuve immédiate. Il s’agissait de déterminer si le droit de l’Union s’oppose à une obligation de justifier sur-le-champ d’une dérogation sous peine d’une sanction lourde. La Cour juge que l’article 63 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne fait obstacle à une telle mesure nationale. Cette étude portera sur la qualification de l’entrave à la libre circulation des capitaux avant d’analyser le caractère excessif de la sanction retenue.
I. La caractérisation d’une entrave à la libre circulation des capitaux
A. Le primat des règles spécifiques aux mouvements de capitaux
La juridiction européenne examine prioritairement la nature de l’opération juridique avant de désigner la liberté fondamentale applicable au litige faisant l’objet du renvoi. Elle relève que « le prêt à usage transfrontalier, à titre gratuit, d’un véhicule automobile constitue un mouvement de capitaux, au sens de l’article 63 TFUE ». Cette qualification juridique permet d’écarter l’application de l’article 18 relatif à la non-discrimination générale au profit d’une protection beaucoup plus spécifique.
L’usage d’un bien meuble prêté par un organisme étranger s’inscrit pleinement dans le cadre des échanges financiers et matériels protégés par les traités. La Cour souligne que l’article 63 prévoit des règles de non-discrimination propres qui rendent inutile le recours aux dispositions relatives à la citoyenneté. Ce choix méthodologique garantit une analyse précise des contraintes pesant sur les citoyens souhaitant bénéficier de services ou de biens provenant d’autres États.
B. L’assimilation de la contrainte probatoire à une restriction
La réglementation nationale litigieuse impose aux conducteurs résidents une obligation constante de possession des documents justificatifs lors de chaque circulation sur le réseau routier. Selon les juges européens, cette exigence « équivaut, dans ses conséquences, au maintien de l’obligation d’immatriculation du véhicule » sur le territoire de l’État membre concerné. Une telle mesure est susceptible de décourager les résidents de contracter des prêts ou d’utiliser des véhicules immatriculés dans d’autres pays membres.
Le droit européen considère comme une restriction toute disposition nationale de nature à dissuader l’exercice des libertés de circulation garanties par le droit primaire. L’imposition de conditions administratives rigides pour l’usage d’un véhicule étranger crée une différence de traitement injustifiée avec les véhicules immatriculés localement. Cette entrave aux mouvements de capitaux ne peut être tolérée que si elle répond à des exigences impérieuses d’intérêt général strictement définies.
II. L’illicéité d’une sanction manifestement disproportionnée
A. La validité théorique des objectifs de lutte contre la fraude
L’État membre justifie sa réglementation par la nécessité de lutter contre la fraude fiscale et de garantir l’efficacité des contrôles routiers sur son territoire. La Cour admet que ces objectifs constituent des raisons impérieuses d’intérêt général capables de légitimer certaines restrictions aux libertés de circulation européennes. Elle reconnaît ainsi que « la réglementation nationale en cause apparaît propre à garantir la réalisation de l’objectif de la lutte contre la fraude fiscale ».
L’efficacité administrative et la perception des taxes d’immatriculation demeurent des prérogatives étatiques essentielles pour le bon fonctionnement des finances publiques des États membres. Cependant, la poursuite de ces buts légitimes doit s’accompagner d’un respect scrupuleux des principes de nécessité et de cohérence dans l’action publique. La mesure restrictive doit être strictement proportionnée à l’objectif recherché sans porter une atteinte excessive aux droits fondamentaux des usagers de la route.
B. Le caractère excessif de l’exigence d’une preuve immédiate
La juridiction supranationale critique fermement l’infliction d’une amende forfaitaire élevée en l’absence de présentation immédiate des documents requis lors d’un simple contrôle de police. Elle affirme qu’une « telle sanction est manifestement disproportionnée par rapport à l’infraction en cause au principal, qui est nettement moins grave » qu’un défaut d’immatriculation. L’administration ne peut sanctionner avec la même sévérité une simple omission documentaire et une fraude caractérisée à l’obligation d’enregistrement du véhicule.
L’objectif de lutte contre la fraude pourrait être atteint par des moyens moins contraignants, notamment par la production ultérieure des justificatifs dans un délai raisonnable. La Cour conclut que l’impossibilité d’exonération et le montant considérable de l’amende vont au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer les contrôles. L’article 63 s’oppose donc à une législation imposant une telle rigueur probatoire sans tenir compte de la réalité de la situation du conducteur.
