La Cour de justice de l’Union européenne a rendu une décision importante concernant l’accès aux documents administratifs détenus par les agences de l’Union. Cet arrêt fait suite à un pourvoi formé contre une décision du Tribunal de l’Union européenne intervenue le 28 juin 2019 dans une affaire de santé.
Des sociétés pharmaceutiques contestaient l’autorisation de divulguer un rapport périodique d’évaluation du bénéfice-risque d’un médicament à un cabinet d’avocats agissant pour un tiers. Elles soutenaient que ce document était couvert par l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles car il pouvait être utilisé dans un procès étranger. Les requérantes invoquaient également une atteinte grave à leurs intérêts commerciaux en raison de la nature sensible des données scientifiques contenues dans le rapport en cause.
Le Tribunal de l’Union européenne avait initialement rejeté le recours en annulation en estimant que les conditions de confidentialité n’étaient pas remplies par les demanderesses. Le litige porté devant la juridiction suprême impose alors d’analyser la portée des exceptions au principe de transparence et l’intensité de la preuve exigée des opérateurs économiques. L’étude de la solution retenue permet d’examiner l’interprétation restrictive de l’exception juridictionnelle avant d’aborder les exigences probatoires relatives aux intérêts commerciaux protégés par le règlement européen.
I. L’interprétation rigoureuse de l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles
A. La subordination de l’exception à la finalité rédactionnelle du document
La Cour rappelle que l’exception ne vise que les mémoires rédigés exclusivement aux fins d’une procédure juridictionnelle spécifique devant une juridiction de l’Union ou nationale. Le rapport litigieux constituait un document scientifique présenté lors d’une phase administrative pour évaluer le rapport bénéfice-risque d’un produit de santé déterminé durant sa commercialisation.
Il est précisé que « seul importe le contenu du document demandé » pour déterminer si une exception au droit d’accès peut être valablement opposée au demandeur. Un document qui n’a pas été élaboré dans le contexte d’un litige spécifique ne saurait donc bénéficier de la protection absolue réservée aux actes de procédure. Le juge confirme ainsi que la nature administrative initiale d’une pièce exclut l’application automatique de la confidentialité liée aux activités juridictionnelles des institutions européennes.
B. L’indifférence de l’identité du demandeur et de l’usage ultérieur du document
Le droit d’accès aux documents n’est pas subordonné à une justification de la demande ni à l’usage que le bénéficiaire compte faire des pièces obtenues. Faire dépendre l’exception de l’usage potentiel du document dans un procès étranger « élargirait de manière inacceptable le champ d’application » de la règle de protection juridique.
Le règlement ne prévoit aucune limite à l’utilisation d’une information communiquée car le principe fondamental reste celui d’un accès aussi large que possible du public. Une fois l’accès octroyé, il appartient uniquement à la juridiction saisie du litige au fond de statuer sur la recevabilité des preuves selon ses propres règles. Cette approche objective renforce l’effectivité du droit à l’information en empêchant les entreprises de restreindre la transparence par des considérations purement subjectives ou externes.
II. La rigueur de la charge de la preuve concernant l’atteinte aux intérêts commerciaux
A. L’exigence d’un risque d’atteinte concret et raisonnablement prévisible
L’institution saisie doit expliquer de quelle manière l’accès au document pourrait porter concrètement atteinte à l’intérêt protégé par l’exception commerciale invoquée par les parties. Le juge européen souligne que « le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique » pour justifier légalement un refus de communication.
Cette exigence impose à l’opérateur économique de fournir des explications précises sur la nature des informations sensibles dont il souhaite empêcher la divulgation vers des tiers. La simple évocation d’un risque général résultant de l’existence d’une concurrence accrue ou de litiges parallèles ne saurait suffire à établir une atteinte commerciale réelle. La protection des intérêts privés doit ainsi être conciliée avec l’impératif de contrôle citoyen sur les décisions prises par les autorités de régulation sanitaire.
B. L’insuffisance des allégations générales pour justifier la confidentialité des données
Le juge rejette l’argumentation des sociétés au motif qu’une « simple allégation non étayée relative à un risque général d’utilisation abusive » ne suffit pas à constituer une preuve. Les requérantes n’avaient pas identifié précisément les passages du rapport dont la diffusion aurait permis à des concurrents de copier leur savoir-faire ou leurs stratégies.
Le défaut de démonstration spécifique empêche le Tribunal puis la Cour de constater l’existence d’une erreur d’appréciation commise par l’agence lors de l’examen de la demande. La confidentialité des données scientifiques ne peut être présumée par les entreprises mais doit être justifiée par des éléments matériels et des justifications techniques suffisamment détaillés. Cette solution confirme la prééminence du principe de transparence administrative dès lors que l’opérateur économique ne parvient pas à démontrer un préjudice économique direct et certain.
