La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 3 avril 2014, s’est prononcée sur l’applicabilité du critère de l’investisseur privé aux aides d’État. Un État membre avait consenti un apport en capital à un établissement financier lors de la crise économique mondiale débutée en l’année deux mille sept. Un plan de restructuration ultérieur a modifié les modalités de remboursement de cet apport, initialement qualifié d’aide par une décision de l’organe exécutif de l’Union. Cette institution a considéré que la modification constituait un avantage supplémentaire incompatible avec le marché commun, sans appliquer le critère de l’investisseur privé. Le Tribunal de l’Union européenne, saisi par l’État et l’entreprise, a annulé partiellement cette décision par un arrêt rendu le 2 mars 2012. L’organe européen a alors formé un pourvoi devant la Cour de justice pour contester cette annulation et l’application du critère précité. La question posée est de savoir si le critère de l’investisseur privé s’applique à la modification des conditions de rachat de titres acquis moyennant une aide. La Cour confirme que l’applicabilité de ce critère dépend de la qualité d’actionnaire de l’État et non de la forme de l’avantage octroyé. L’examen se concentrera sur l’applicabilité du critère de l’investisseur privé aux mesures de remboursement (I), puis sur les conséquences de son omission par l’institution (II).
I. L’exigence d’une analyse de l’investisseur privé pour la modification des aides
A. La prééminence de la qualité d’actionnaire de l’État
« L’applicabilité du critère de l’investisseur privé à une intervention publique dépend de la qualification de ladite intervention en tant que décision prise par un actionnaire ». La Cour rappelle que l’origine des fonds ou la nature régalienne des moyens employés ne font pas obstacle à l’application de ce test économique. L’État peut agir comme un opérateur privé lorsqu’il gère ses participations financières dans des entreprises, même si ces dernières traversent des difficultés majeures. « Il est donc pertinent de comparer le comportement de l’État à cet égard avec celui qu’aurait adopté un hypothétique investisseur privé dans une situation comparable ». Cette approche fonctionnelle privilégie la rationalité de l’investissement sur la forme juridique de l’acte étatique posé par les autorités nationales.
B. L’indépendance du critère face à la nature initiale de la mesure
L’institution requérante soutenait vainement qu’un investisseur privé ne pourrait jamais se trouver dans une situation consistant à fournir une aide d’État illégale. « Il n’était pas possible de se soustraire à son obligation d’examiner la rationalité économique de la modification au regard du critère de l’investisseur privé ». Le fait que l’apport en capital initial constitue déjà une aide n’interdit pas de vérifier la rationalité économique des modifications ultérieures apportées. Tout détenteur de titres, quelle que soit leur origine, dispose du droit légitime de renégocier les conditions de rachat pour préserver ses intérêts financiers. La Cour valide ainsi une lecture extensive du critère de l’opérateur en économie de marché pour englober les restructurations de créances publiques complexes.
L’applicabilité du critère de l’investisseur privé ayant été établie, il convient d’analyser les effets de l’omission d’un tel examen par les autorités européennes.
II. La sanction de l’erreur d’appréciation commise par l’organe européen
A. L’obligation d’examen de la rationalité économique
L’exécutif de l’Union doit démontrer qu’un investisseur privé n’aurait pas accepté la modification des conditions de remboursement pour conclure à l’existence d’une aide nouvelle. « Ce qui est déterminant est la question de savoir si la modification des conditions de remboursement a obéi à un critère de rationalité économique ». L’acceptation de nouvelles modalités peut en effet augmenter les perspectives de recouvrement des sommes engagées par l’État membre auprès de l’établissement bancaire. L’omission de cet examen global prive la décision de base légale car elle présume l’existence d’un avantage sans vérification des réalités du marché. L’institution est tenue de solliciter toutes les informations nécessaires auprès des autorités nationales pour évaluer la rentabilité attendue de l’opération litigieuse.
B. L’annulation nécessaire de la décision pour défaut de séparabilité
L’erreur commise sur la qualification de l’aide additionnelle entraîne l’annulation totale des dispositions relatives à la compatibilité de l’aide globale à la restructuration. L’annulation partielle n’était pas possible car elle aurait modifié la substance de l’acte en raison de l’impossibilité de fixer le montant exact. « L’aide additionnelle faisait ainsi partie intégrante de l’appréciation lorsqu’elle s’est prononcée sur la compatibilité de l’aide avec le marché commun ». Les engagements souscrits par l’entreprise étaient directement liés au montant total de l’aide estimé à dix-sept milliards d’euros par les services européens. Puisque le montant de l’aide additionnelle influençait l’ampleur des mesures compensatoires requises, le dispositif de la décision formait alors un tout indivisible et fragile.
