La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 3 décembre 2020, une décision fondamentale relative à la libéralisation des marchés de l’énergie. Ce litige opposait une institution européenne à un État membre concernant la transposition défaillante des directives encadrant les secteurs de l’électricité et du gaz. L’institution requérante reprochait au droit interne de ne pas garantir une séparation stricte entre les activités de transport et de fourniture d’énergie. Elle contestait également la limitation des pouvoirs de l’autorité de régulation nationale au profit d’une intervention persistante du pouvoir exécutif.
Les faits trouvent leur origine dans une enquête d’office portant sur la conformité de la législation nationale avec les exigences du droit de l’Union. Après une phase précontentieuse infructueuse, le recours visait à sanctionner le maintien de dispositions législatives jugées incompatibles avec l’indépendance des gestionnaires de réseaux. L’État défendeur soutenait que ses structures de propriété et ses mécanismes de régulation technique assuraient un effet utile équivalent aux prescriptions européennes. La juridiction suprême devait ainsi déterminer si la propriété partielle du réseau et la tutelle gouvernementale sur le régulateur respectaient les obligations de transposition.
La Cour juge que la propriété du réseau doit être totale pour garantir l’indépendance effective du gestionnaire et éviter tout risque de discrimination. Elle censure par ailleurs le rôle du pouvoir exécutif dans la fixation des règles techniques, lequel empiète sur les compétences exclusives du régulateur. L’arrêt souligne que la sécurité juridique impose une force contraignante incontestable aux mesures de transposition, indépendamment des pratiques administratives ou des avis institutionnels. L’analyse portera sur l’exigence d’une dissociation patrimoniale intégrale avant d’étudier la protection de l’autonomie décisionnelle de l’autorité de régulation.
I. L’exigence d’une dissociation patrimoniale intégrale des réseaux de transport
La Cour de justice de l’Union européenne impose une lecture stricte de l’obligation de séparation des structures de propriété pour les gestionnaires de réseaux. Cette rigueur se manifeste par l’obligation de détenir la totalité des actifs de transport et par le rejet de toute équivalence fondée sur la pratique.
A. L’obligation de détention de la totalité des actifs de transport
La législation nationale permettait la désignation d’un gestionnaire ne détenant qu’une partie du réseau couvrant soixante-quinze pour cent du territoire national. La juridiction rejette cette interprétation fragmentaire en précisant que l’entreprise en mesure d’être désignée « doit posséder la totalité de ce réseau ». Cette exigence textuelle découle d’une analyse contextuelle visant à assurer l’indépendance totale du gestionnaire par rapport aux activités de fourniture. L’unité de la propriété garantit ainsi que le responsable du transport est seul incité à effectuer les investissements nécessaires au développement optimal des infrastructures.
B. L’insuffisance manifeste des garanties de transposition par l’État membre
L’État arguait que ses pratiques de certification et la situation de fait des opérateurs garantissaient le respect des objectifs de l’Union européenne. La Cour rappelle fermement que de « simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l’administration », ne sauraient constituer une exécution valable des obligations communautaires. La sécurité juridique requiert une transposition législative claire, faute de quoi les bénéficiaires ne pourraient connaître la plénitude de leurs droits individuels. Les avis de l’institution requérante lors des procédures de certification ne sauraient non plus couvrir les lacunes persistantes de la loi interne.
II. L’affirmation de l’autonomie décisionnelle de l’autorité de régulation nationale
Le juge de l’Union protège les compétences du régulateur sectoriel contre l’immixtion des autorités politiques nationales dans la gestion des marchés énergétiques. Cette protection repose sur une plénitude de compétence pour promouvoir la concurrence et sur l’exclusion du pouvoir exécutif des matières techniques.
A. La plénitude de compétence pour la promotion d’une concurrence effective
Le droit national limitait le pouvoir d’intervention du régulateur à la rédaction de rapports ou à l’adoption de mesures urgentes définies par l’exécutif. La Cour censure cette organisation en rappelant que le régulateur doit pouvoir imposer des mesures contraignantes indépendamment de l’application des règles générales de concurrence. Elle souligne que l’autorité de régulation nationale « se voit confier au moins la compétence de prendre des décisions contraignantes à l’égard des entreprises ». Cette autonomie est indispensable pour surveiller efficacement la transparence des prix et garantir le bon fonctionnement des marchés de gros et de détail.
B. L’exclusion de l’intervention du pouvoir exécutif en matière technique
L’attribution au pouvoir exécutif de la compétence pour établir les règlements techniques et les codes de bonne conduite constitue un manquement caractérisé. L’intervention gouvernementale dans la fixation des conditions de raccordement ou d’accès aux réseaux « soustrait à cette dernière des compétences de réglementation qui devraient lui revenir ». Le régulateur doit rester totalement indépendant de tout autre intérêt public pour adopter ses décisions sur le seul fondement de l’intérêt sectoriel. La Cour sanctuarise ainsi un domaine de compétence exclusif interdisant toute instruction externe émanant d’organes politiques comme le chef de l’État.
