La Cour de justice de l’Union européenne, par une décision rendue le 3 février 2021, précise les contours de la libre prestation de services audiovisuels. Une société souhaitait diffuser des messages publicitaires limités à une région spécifique sur une chaîne de télévision dont l’audience couvre l’intégralité du territoire national. Le refus de l’organisme de diffusion s’appuyait sur une réglementation interdisant l’insertion de publicités régionales au sein de programmes destinés à une diffusion nationale globale. Le Landgericht de Stuttgart a saisi la Cour d’une question préjudicielle relative à l’interprétation des libertés fondamentales et du principe d’égalité de traitement en droit européen. Le problème juridique consiste à savoir si l’interdiction de la publicité télévisée régionale constitue une entrave injustifiée aux libertés garanties par les traités et la Charte. La Cour affirme que de telles règles nationales sont admissibles si elles poursuivent un objectif de pluralisme médiatique tout en respectant un impératif de cohérence stricte. L’examen de cette solution conduit à observer l’admission de la restriction au nom du pluralisme médiatique avant d’étudier les exigences de proportionnalité imposées à l’État.
I. L’admission de principe de la restriction régionale au nom du pluralisme médiatique
A. L’exclusion des dispositions de la directive au profit du droit primaire
Les juges luxembourgeois écartent d’abord l’application de la directive 2010/13 au profit d’un examen direct sur le fondement de la liberté de prestation de services. Ils considèrent que la notion de visionnage simultané ne s’oppose pas par nature à une différenciation géographique des messages publicitaires insérés dans un programme linéaire. Selon la Cour, « la notion de « visionnage simultané » […] n’implique pas, en elle-même, que la diffusion de la publicité télévisée ne saurait faire l’objet de différenciations ». Cette interprétation stricte de l’article 4 du texte européen permet d’analyser la mesure nationale au regard de l’article 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union. La réglementation litigieuse doit ainsi répondre aux critères classiques de justification des entraves à la libre prestation de services transfrontalière entre les États membres. L’admission de cette restriction repose sur la reconnaissance d’un intérêt public majeur lié à la diversité de l’offre télévisuelle proposée aux citoyens.
B. La légitimité de l’objectif de préservation de la diversité culturelle
La protection du pluralisme des médias constitue une raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier une entrave à la libre prestation de services publicitaires nationaux. La Cour souligne que « la préservation du caractère pluraliste de l’offre des programmes de télévision qu’entend garantir une politique culturelle peut constituer une raison impérieuse ». Cette finalité vise à garantir aux organismes locaux une source de revenus stable pour assurer leur survie financière face aux grands réseaux de diffusion privés. L’atteinte à la liberté d’expression garantie par la Charte des droits fondamentaux est alors mise en balance avec la nécessité de maintenir un débat public local. Les autorités nationales disposent d’une marge d’appréciation importante pour décider de la meilleure méthode de financement de leurs services audiovisuels régionaux et locaux. Cette exigence d’adéquation impose d’étudier les conditions de proportionnalité et de cohérence de l’interdiction au sein du marché publicitaire moderne.
II. L’exigence de proportionnalité et de cohérence dans l’application de la mesure
A. Le contrôle de l’adéquation de l’interdiction face aux nouveaux médias
L’interdiction de la publicité régionale doit être appliquée de manière cohérente pour satisfaire aux exigences de la libre prestation de services et du principe d’égalité. Le juge national doit vérifier si la concurrence des plateformes numériques ne rend pas la mesure discriminatoire envers les seuls organismes de radiodiffusion télévisuelle traditionnelle. Si les services publicitaires sur internet proposent des prestations similaires sans subir la même interdiction, la cohérence de la réglementation nationale pourrait être sérieusement remise en cause. Une différence de traitement injustifiée entre la télévision et les médias numériques violerait le principe d’égalité de traitement garanti par l’article 20 de la Charte. La survie des médias locaux ne saurait justifier une entrave qui ne s’appliquerait qu’à un seul canal de communication au détriment des acteurs historiques. Au-delà de cette cohérence externe, la mesure doit également respecter une proportionnalité interne en privilégiant les mécanismes les moins attentatoires aux libertés économiques.
B. La nécessité d’un régime d’autorisation comme mesure moins restrictive
Le respect du principe de proportionnalité impose que la mesure choisie par l’État ne dépasse pas ce qui est strictement nécessaire pour atteindre l’objectif fixé. La présence d’une clause d’ouverture permettant des autorisations spécifiques suggère qu’une interdiction absolue pourrait être excessive au regard de la liberté de prestation de services. La Cour observe qu’« une mesure moins restrictive pourrait résulter de la mise en œuvre effective de ce régime d’autorisation au niveau des États fédérés ». La juridiction de renvoi doit évaluer si la mise en place d’un système de dérogations permettrait de protéger les médias locaux sans interdire totalement l’accès au marché. Cette analyse factuelle détermine si l’État a réellement recherché l’équilibre le plus juste entre la promotion culturelle et la liberté économique des opérateurs privés. L’absence d’utilisation pratique des possibilités d’autorisation prévues par la loi nationale renforce les doutes sur la nécessité de maintenir une prohibition générale et absolue.
