La Grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 3 mai 2022, la décision enregistrée sous la référence C-453/20. Un office national de contrôle ferroviaire examinait la légalité des conditions d’accès aux infrastructures publiées par un gestionnaire de réseau à statut public. Une entreprise ferroviaire avait saisi cet organisme afin de dénoncer des discriminations tarifaires contraires aux exigences fixées par la directive de l’année 2012. L’autorité de contrôle a alors décidé de surseoir à statuer pour interroger les juges européens sur l’interprétation du droit de l’Union. Le litige soulevait la difficulté de qualifier un organe administratif indépendant de « juridiction » habilitée à poser une question préjudicielle aux autorités de Luxembourg. La Cour déclare la demande irrecevable en jugeant que cet organisme exerce des fonctions administratives incompatibles avec les exigences du traité de fonctionnement. L’étude de cette décision permet d’analyser la distinction fonctionnelle entre régulation et juridiction avant d’étudier l’exclusion du dialogue préjudiciel pour ces autorités.
I. La distinction fonctionnelle entre autorité de régulation et organe juridictionnel
A. La réunion insuffisante des critères structurels de la juridiction nationale L’organe de renvoi doit répondre à un ensemble d’éléments tenant à son origine légale, sa permanence ainsi qu’au caractère obligatoire de sa juridiction. La Cour reconnaît que l’office possède une origine législative claire et dispose d’une indépendance garantie par des règles strictes relatives au mandat présidentiel. Cette autorité est « juridiquement distincte et indépendante sur les plans organisationnel, fonctionnel, hiérarchique et décisionnel de toute autre entité publique ou privée ». Ces garanties structurelles constituent des indices nécessaires mais elles ne suffisent pas à établir la qualité de juridiction au sens du droit européen. L’habilitation à saisir les juges de l’Union dépend également de la nature des fonctions exercées au moment de la demande de décision préjudicielle.
B. La prévalence de la mission administrative de surveillance des marchés Les juridictions nationales ne sont habilitées à saisir la Cour que si elles sont appelées à statuer dans un cadre strictement juridictionnel. L’activité de contrôle sectoriel et de surveillance des marchés ferroviaires demeure « essentiellement, de nature administrative » selon les motifs de la Grande chambre. Un organisme peut exercer des fonctions de natures différentes, mais il perd son statut de juge lorsqu’il agit comme une autorité de régulation. L’office prend position pour la première fois sur la plainte d’un administré au lieu de contrôler la légalité d’une décision administrative préalable. Cette intervention initiale dans le secteur économique relève de la police des marchés et non de l’exercice d’un pouvoir de nature contentieuse.
II. L’incompatibilité des missions de l’office avec le dialogue préjudiciel
A. L’absence d’impartialité découlant de l’exercice d’un pouvoir d’office Le pouvoir d’engager des procédures de sa propre initiative est un indice pertinent démontrant l’exercice de fonctions administratives étrangères à l’activité judiciaire. L’office est compétent pour « assurer le suivi de la situation de la concurrence » et peut ouvrir des enquêtes sans attendre la saisine d’un tiers. L’existence d’une plainte déposée par une entreprise ferroviaire ne suffit pas à transformer cette mission de police administrative en une procédure de nature juridictionnelle. Un organisme ne saurait être qualifié de juridiction s’il ne possède pas la « qualité de tiers par rapport à celle qui a adopté la décision ». Cette absence de neutralité institutionnelle s’oppose à la reconnaissance d’un pouvoir de renvoi fondé sur les dispositions du traité.
B. L’impossibilité de qualifier de tiers un organisme partie au recours La place de l’organisme dans l’ordre juridique national confirme l’impossibilité de le considérer comme une autorité neutre lors de ses interventions régulatrices. Les décisions prises par cet office sont susceptibles de faire l’objet d’un recours devant les tribunaux civils ou administratifs de l’État membre concerné. L’autorité de contrôle possède alors le statut de « partie défenderesse » lorsqu’elle doit défendre ses propres actes devant les juges de plein exercice. Un tel cumul de rôles empêche de regarder l’office comme un tiers impartial agissant dans le cadre d’un litige opposant deux parties distinctes. La Cour rejette donc la demande de renvoi afin de préserver l’accès au mécanisme préjudiciel aux seules autorités exerçant une véritable fonction de juger.
