La Cour de justice de l’Union européenne, réunie en grande chambre, a rendu le 3 octobre 2013 une décision fondamentale concernant l’accès des particuliers au recours en annulation. Ce litige porte sur l’adoption d’un règlement harmonisant la commercialisation de certains produits dérivés d’une espèce animale protégée sur le marché intérieur européen. Plusieurs opérateurs économiques et organisations représentatives souhaitaient obtenir l’annulation de cet acte de portée générale pour protéger leurs activités commerciales et culturelles. Le Tribunal de l’Union européenne avait rejeté leur demande par une ordonnance du 6 septembre 2011 pour cause d’irrecevabilité manifeste des prétentions. La juridiction de première instance estimait que l’acte attaqué constituait un acte législatif ne concernant pas individuellement les auteurs de la saisine initiale. Les auteurs du recours ont formé un pourvoi pour contester cette interprétation restrictive des conditions de recevabilité issues du droit de l’Union. Ils soutenaient que la notion d’acte réglementaire introduite par le traité de Lisbonne devait inclure les actes législatifs de portée générale et impersonnelle. La question juridique posée consistait à déterminer si le terme d’acte réglementaire figurant à l’article 263 du traité de l’Union englobe les actes législatifs. Les juges confirment que la notion d’acte réglementaire vise uniquement les actes de portée générale à l’exclusion expresse des actes de nature législative. Cette solution impose d’analyser d’abord l’interprétation restrictive de la notion d’acte réglementaire avant d’examiner la pérennité du système de protection juridictionnelle.
I. La délimitation restrictive de la notion d’acte réglementaire
A. L’exclusion des actes législatifs du champ d’application simplifié
La Cour procède à une analyse textuelle et historique pour définir les contours de la troisième branche du recours en annulation des particuliers. Elle souligne que le traité de Lisbonne a introduit une distinction volontaire entre les actes législatifs et les actes qualifiés de simples mesures réglementaires. La juridiction affirme que « la notion d’‘actes réglementaires’ prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ne comprend pas les actes législatifs ». Cette interprétation s’appuie sur les travaux préparatoires montrant la volonté des auteurs du traité de maintenir un régime strict pour les lois européennes. Une assimilation des actes législatifs aux actes réglementaires viderait de sa substance la hiérarchie des normes établie par les nouveaux textes fondamentaux de l’Union.
B. Le maintien des critères classiques de l’intérêt à agir
L’exclusion des actes législatifs du régime simplifié impose aux requérants de démontrer qu’ils sont directement et individuellement concernés par la mesure faisant grief. Le juge rappelle que les conditions de recevabilité antérieures au traité de Lisbonne restent pleinement applicables pour contester la légalité d’un acte législatif contraignant. Il précise que « les conditions de recevabilité d’un recours en annulation contre un acte législatif demeurent plus restrictives que dans le cas d’un recours formé contre un acte réglementaire ». L’atteinte individuelle suppose que l’acte affecte le justiciable en raison de qualités particulières ou d’une situation de fait le caractérisant singulièrement. Cette rigueur procédurale garantit la stabilité des actes adoptés selon la procédure législative ordinaire au détriment d’un élargissement substantiel du droit de recours. L’explication du sens de la décision conduit à s’interroger sur la valeur de ce maintien des principes traditionnels du contrôle de légalité.
II. La pérennité du système de protection juridictionnelle
A. La validation de la rigueur des conditions de recevabilité
Le refus d’assouplir les critères de l’affectation individuelle témoigne d’une volonté de préserver la structure classique du contentieux de l’annulation devant les juridictions. Les juges rejettent la proposition de substituer le critère de l’effet dommageable substantiel à celui de l’individualisation par l’acte normatif en cause. Ils considèrent que « le juge de l’Union ne peut pas, sans excéder ses compétences, interpréter les conditions selon lesquelles un particulier peut former un recours ». Cette position réaffirme la compétence exclusive des auteurs des traités pour modifier les règles de recevabilité des actions directes exercées par les particuliers. La protection des droits fondamentaux ne saurait justifier un écart manifeste par rapport aux termes clairs et exprès des dispositions conventionnelles actuellement applicables.
B. L’articulation entre les voies de recours nationales et européennes
Le système de contrôle de légalité repose sur une collaboration institutionnelle étroite entre les juridictions nationales et le juge de l’Union européenne compétent. Les justiciables conservent la faculté de contester la validité des actes de portée générale par la voie du renvoi préjudiciel en appréciation de validité. Le juge souligne que « l’Union est une Union de droit dans laquelle ses institutions sont soumises au contrôle de la conformité de leurs actes ». L’article 47 de la Charte n’exige pas que les individus puissent former un recours en annulation de manière inconditionnelle contre un acte législatif. Il appartient aux États membres d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans leurs propres ordres juridiques nationaux. Cette répartition des compétences assure un équilibre entre le respect des droits individuels et l’efficacité de l’ordre juridique global au sein de l’Union.
