La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 3 octobre 2019, un arrêt relatif à la prescription des sanctions financières communautaires. Un exploitant agricole avait sollicité des aides à la surface pour les campagnes de commercialisation relatives aux années deux mille et deux mille un. Les autorités compétentes ont versé les fonds correspondants avant de diligenter un contrôle sur place au cours du mois de janvier deux mille six. Cette inspection a révélé des irrégularités dans les données déclarées, entraînant une décision de recouvrement partiel adoptée le vingt-trois juillet deux mille sept. Le bénéficiaire a contesté cette mesure devant les juridictions nationales en invoquant l’expiration du délai de prescription prévu par la réglementation sectorielle. Le Bundesverwaltungsgericht d’Allemagne a alors saisi la juridiction européenne d’une question préjudicielle portant sur le point de départ dudit délai par décision du 9 mai 2018. Il convenait de savoir si la prescription courait dès le paiement de l’aide ou seulement à compter de la fin de l’irrégularité constatée. La Cour précise que l’article quarante-neuf, paragraphe six, du règlement deux mille quatre cent dix-neuf deux mille un maintient le régime général de prescription.
I. L’unité du régime de prescription au sein de la protection des intérêts financiers
A. La primauté fonctionnelle de la réglementation générale intersectorielle
Le législateur européen a instauré un cadre juridique unifié afin de « combattre dans tous les domaines les atteintes aux intérêts financiers de l’Union européenne ». Ce socle commun repose sur le règlement numéro deux mille neuf cent quatre-vingt-huit quatre-vingt-quinze qui fixe des principes applicables à l’ensemble des politiques communautaires. Les autorités nationales doivent impérativement respecter ces dispositions générales lorsqu’elles poursuivent des irrégularités commises par les bénéficiaires de fonds ou d’aides diverses. L’article trois, paragraphe un, de ce texte prévoit un délai de prescription de quatre ans courant à partir de la réalisation de l’acte litigieux.
Cette règle générale s’impose dès lors qu’une réglementation sectorielle ne définit pas explicitement des modalités dérogatoires plus protectrices pour le budget de l’Union. La Cour rappelle que l’ensemble des secteurs d’activité doivent se conformer à ces exigences minimales pour garantir une protection homogène des ressources financières. Le délai de prescription des poursuites court ainsi à compter du jour où l’irrégularité a pris fin dans le cadre d’un comportement continu. Cette solution assure une sécurité juridique aux opérateurs économiques tout en permettant une action efficace de l’administration contre les fraudes détectées tardivement.
B. Le refus d’une extension analogique du régime simplifié de paiement
Le règlement sectoriel relatif aux aides agricoles prévoit une règle simplifiée pour la prescription de l’obligation de remboursement des montants indûment perçus. Selon cette disposition particulière, le délai de quatre ans court à compter de la date effective du paiement de l’aide au bénéficiaire de bonne foi. L’exploitant agricole soutenait que ce point de départ devait s’appliquer par analogie aux montants récupérés au titre des sanctions administratives de surdéclaration. La juridiction européenne écarte cette interprétation extensive en soulignant l’absence de mention explicite d’une telle simplification dans le paragraphe six de l’article litigieux.
Le silence de la norme sectorielle sur le point de départ du délai pour les réductions et exclusions impose un retour au droit commun. La Cour juge que le paragraphe six constitue « une exception à la nouvelle règle de calcul figurant au paragraphe 5 » de la réglementation. Il en résulte que le point de départ du délai de prescription demeure fixé conformément à l’article trois du règlement de base. L’irrégularité consistant en une fausse déclaration ne commence à se prescrire qu’à partir de sa cessation effective et non du versement.
II. L’exigence de fermeté dans la répression des atteintes au budget européen
A. La distinction fondamentale entre obligation de restitution et sanction administrative
Le raisonnement juridique s’appuie sur la nature différente des mesures prises par les autorités compétentes à la suite d’un contrôle de conformité. Le paragraphe cinq de l’article quarante-neuf régit la simple répétition de l’indu, laquelle vise uniquement à rétablir la situation financière initiale du budget. Cette mesure de restitution ne présente aucun caractère punitif et peut donc bénéficier d’un régime de prescription plus favorable fondé sur la date du paiement. À l’inverse, les réductions et exclusions prévues au titre quatre constituent de véritables sanctions administratives destinées à punir un comportement illicite.
L’application d’un délai de prescription identique pour des actes de gravité différente porterait atteinte à la cohérence du système répressif mis en œuvre. La Cour considère qu’il ne faut pas accorder « les mêmes modalités pour le calcul du délai de prescription » aux fraudeurs et aux bénéficiaires de bonne foi. La distinction entre la mesure administrative de retrait et la sanction administrative justifie pleinement le maintien d’une rigueur temporelle accrue pour la seconde. Ce dualisme normatif permet de moduler la protection juridique de l’opérateur en fonction de la probité dont il a fait preuve lors de ses déclarations.
B. La préservation nécessaire de l’effet dissuasif des contrôles agricoles
Le maintien d’un point de départ lié à la fin de l’irrégularité garantit l’efficacité des procédures de contrôle dans le secteur de la politique agricole. Un système de sanctions doit impérativement rester « suffisamment dissuasif et efficace pour lutter contre les irrégularités et les fraudes commises dans le domaine des aides ». Si la prescription courait dès le paiement, de nombreux comportements frauduleux échapperaient à toute sanction en raison des délais nécessaires aux inspections. Cette solution protège les intérêts financiers de l’Union en offrant aux autorités nationales une marge de manœuvre temporelle adaptée à la complexité des vérifications.
La portée de cette décision confirme la supériorité des objectifs de protection budgétaire sur les facilités procédurales accordées par certaines réglementations sectorielles. Les juges nationaux doivent veiller à ce que l’interprétation des délais de prescription ne vide pas de sa substance la politique de lutte contre la fraude. L’arrêt renforce la stabilité du droit positif en rattachant systématiquement les sanctions administratives aux principes généraux du règlement de quatre-vingt-quinze. Cette jurisprudence assure ainsi la pérennité d’un contrôle rigoureux sur l’utilisation des deniers publics européens par les exploitants agricoles des États membres.
