La Grande Chambre de la Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 3 septembre 2024, une décision fondamentale concernant le contrôle des concentrations. Le litige portait sur la faculté pour l’institution européenne d’examiner une opération ne franchissant aucun seuil de chiffre d’affaires, national ou européen. Une société spécialisée dans le séquençage génomique avait acquis le contrôle d’une entreprise développant des tests de dépistage précoce des cancers. Bien que l’opération ne relevât pas du droit national, une autorité publique a sollicité un renvoi sur le fondement de l’article 22 du règlement n° 139/2004. Le Tribunal de l’Union européenne avait initialement validé cette procédure par un arrêt du 13 juillet 2022, retenant une lecture extensive des pouvoirs de l’institution. Les entreprises concernées ont alors formé un pourvoi devant la juridiction supérieure pour contester cette extension de compétence. Le problème juridique résidait dans l’aptitude d’un État membre à renvoyer une concentration pour laquelle il ne dispose lui-même d’aucune compétence législative. La Cour annule l’arrêt attaqué en jugeant que le mécanisme de renvoi ne saurait constituer un outil de correction générale des seuils de compétence.
I. Une interprétation stricte du mécanisme de renvoi de l’article 22
A. Le rejet d’une fonction correctrice illimitée La Cour censure l’analyse du Tribunal qui voyait dans l’article 22 un instrument destiné à pallier les lacunes inhérentes aux seuils de chiffre d’affaires. Elle précise que cette disposition ne permet pas de « remédier aux prétendues lacunes découlant de la rigidité des seuils prévus à l’article 1er ». Le juge de l’Union refuse ainsi d’octroyer à l’institution une compétence subsidiaire générale pour toutes les opérations ayant des effets transfrontaliers. Cette décision marque une rupture avec la pratique récente visant à capturer les acquisitions dites prédatrices dans les secteurs technologiques et pharmaceutiques. Le mécanisme de renvoi doit rester un outil de répartition des tâches et non une extension unilatérale de la surveillance européenne.
B. La primauté de la lettre et de la genèse de la disposition L’interprétation historique révèle que la « clause néerlandaise » visait initialement les États dépourvus de législation nationale sur les concentrations. La Cour souligne qu’aucun document n’atteste la volonté du législateur d’utiliser ce mécanisme pour contourner les critères objectifs de compétence. Elle relève que le règlement prévoit « une procédure simplifiée en vue de réviser les seuils » afin d’adapter le champ d’application du texte. Le recours à l’article précité ne peut dès lors se substituer à une modification législative régulière décidée par le Conseil sur proposition de l’institution. Cette rigueur méthodologique assure que le pouvoir exécutif ne s’approprie pas des prérogatives non prévues par les traités.
II. La protection impérieuse des principes de sécurité juridique et de prévisibilité
A. Les seuils de chiffre d’affaires comme garanties procédurales La prévisibilité constitue un pilier du contrôle des concentrations pour permettre aux entreprises d’identifier rapidement l’autorité compétente pour examiner leur projet. La Cour juge que la détermination de la compétence par le chiffre d’affaires est « un gage important de prévisibilité et de sécurité juridique ». Une interprétation extensive créerait en effet une incertitude insupportable pour les opérateurs économiques quant à la clôture définitive de leurs transactions. Les parties doivent pouvoir déterminer aisément si leur opération fera l’objet d’un examen préalable avant de s’engager dans des restructurations coûteuses. L’efficacité du système repose sur une répartition claire et stable des compétences entre les autorités nationales et l’organe européen.
B. L’exigence d’un équilibre institutionnel dans l’évolution du droit L’extension du champ d’application du règlement par voie d’interprétation jurisprudentielle porterait atteinte au principe de l’équilibre institutionnel défini par les traités. La Cour rappelle qu’il appartient au seul législateur de l’Union de revoir les seuils si l’évolution des marchés rend les critères actuels insuffisants. Les États membres conservent d’ailleurs la faculté de modifier leur propre législation nationale pour abaisser les seuils de contrôle et protéger leur marché intérieur. Cette solution préserve la hiérarchie des normes en interdisant à l’institution d’étendre son propre domaine d’intervention par de simples orientations administratives. Le droit de la concurrence doit évoluer par la concertation législative plutôt que par des décisions opportunistes de circonstances.
