La Cour de justice de l’Union européenne, par une décision rendue le 30 avril 2020, apporte des précisions essentielles sur la fiscalité applicable aux travailleurs migrants retraités.
Le litige trouve son origine dans le refus opposé par une institution nationale de sécurité sociale aux demandes formulées par deux anciens agents du secteur public. Ces ressortissants, ayant transféré leur résidence au Portugal, estiment subir une discrimination injustifiée par rapport aux retraités issus du secteur privé de leur pays d’origine. Ils revendiquent le bénéfice d’une exonération fiscale prévue par une convention bilatérale, dont l’application leur est refusée en raison de leur statut d’ex-agents publics.
L’introduction d’un recours devant la chambre juridictionnelle de la Cour des comptes de la Région des Pouilles permet l’interrogation de la juridiction européenne par voie préjudicielle. Les requérants soutiennent que le maintien d’une imposition dans l’État de la source méconnaît les principes de non-discrimination et de libre circulation des citoyens européens. Ils dénoncent une inégalité de traitement fondée sur la nature de leur ancien emploi ainsi que sur l’exigence de posséder la nationalité de l’État de résidence.
La question posée porte sur l’interprétation des articles 18 et 21 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne face aux stipulations d’une convention fiscale bilatérale. La Cour doit déterminer si le droit de l’Union s’oppose à une réglementation nationale prévoyant l’imposition exclusive des revenus dans l’État d’origine pour les non-nationaux. Elle juge que les règles conventionnelles répartissant la compétence fiscale selon la nature de l’activité passée et la nationalité ne constituent pas une entrave interdite.
I. La légitimité du partage de la compétence fiscale
A. L’autonomie étatique dans la fixation des facteurs de rattachement
Les États membres disposent d’une liberté reconnue pour définir les critères de répartition de leur souveraineté fiscale dans le cadre de traités internationaux bilatéraux. Cette faculté permet de désigner la puissance publique compétente pour prélever l’impôt sans imposer un résultat fiscal identique pour l’ensemble des contribuables européens. La Cour souligne que les parties contractantes peuvent utiliser « les critères suivis dans la pratique fiscale internationale », notamment ceux issus des modèles de conventions types.
La répartition des compétences vise uniquement à éviter la double imposition des revenus sans garantir le bénéfice systématique du régime le plus avantageux aux citoyens mobiles. Le choix d’un facteur de rattachement spécifique ne saurait être contesté dès lors qu’il participe à la prévention de l’évasion fiscale entre les signataires. Cette organisation conventionnelle assure une prévisibilité juridique nécessaire aux relations entre les administrations fiscales nationales tout en respectant les principes généraux du droit international.
B. La licéité du critère de la nationalité comme élément de distinction
Le recours à la nationalité comme facteur de rattachement secondaire pour les anciens agents publics ne constitue pas une mesure discriminatoire au sens du droit primaire. La jurisprudence constante affirme qu’il « n’est pas justifié de considérer cette différenciation fondée sur la nationalité comme étant constitutive d’une discrimination interdite » par les traités. Cette distinction repose sur la nature particulière du lien unissant l’agent public à son administration d’origine, justifiant le maintien d’une compétence fiscale spécifique.
L’application de ce critère participe à une organisation cohérente des relations fiscales internationales sans porter une atteinte disproportionnée à la liberté fondamentale de circulation. Les juges considèrent que la nationalité demeure un élément objectif de rattachement dans le cadre des accords visant à répartir le pouvoir d’imposition entre États. La validation de cette pratique conventionnelle confirme l’absence de conflit direct entre les règles de fiscalité internationale et les exigences de non-discrimination du droit européen.
II. L’exclusion d’une discrimination prohibée par le droit de l’Union
A. L’absence d’incidence directe du choix de l’État payeur
La différence de traitement alléguée résulte principalement des disparités existantes entre les barèmes nationaux d’imposition et non du seul choix souverain du facteur de rattachement. L’exercice de la compétence fiscale par l’État débiteur de la pension « ne saurait, en soi, avoir de répercussions négatives » pour les anciens travailleurs concernés. Le préjudice éventuel subi par les requérants découle de l’absence d’harmonisation des impôts directs au niveau européen, laquelle demeure une prérogative exclusive des États.
Les libertés de circulation ne garantissent pas au citoyen la neutralité absolue de son transfert de résidence quant au poids total de sa charge fiscale personnelle. La Cour rappelle que le droit de l’Union n’a pas pour objet de compenser les désavantages résultant de la coexistence de systèmes fiscaux hétérogènes. Une situation individuelle moins favorable ne suffit pas à caractériser une restriction dès lors que les règles de compétence sont appliquées de manière cohérente.
B. La préservation de la souveraineté fiscale des États membres
La solution retenue confirme la primauté de la répartition conventionnelle des compétences sur les aspirations individuelles à une optimisation du régime d’imposition applicable aux revenus. Les articles 18 et 21 du traité n’imposent pas aux États d’aligner systématiquement le traitement des anciens agents publics sur celui des salariés privés. Cet arrêt consolide une approche pragmatique où la protection des libertés fondamentales s’articule avec la cohérence des systèmes fiscaux nationaux validés bilatéralement.
L’interprétation de la Cour préserve l’équilibre des finances publiques tout en rappelant les limites actuelles de l’intégration juridique en matière de fiscalité directe des personnes. Le maintien de la compétence de l’État payeur pour ses anciens serviteurs demeure une règle conforme aux objectifs de stabilité des conventions fiscales internationales. Cette décision limite ainsi les possibilités de contester les choix politiques opérés par les États lors de la négociation de leurs accords de double imposition.
