La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le trente avril deux mille vingt, statue sur un recours en manquement environnemental. Cette décision s’inscrit dans le cadre du contentieux relatif à la protection de la santé humaine contre la pollution atmosphérique par les particules fines. Dans cette affaire, des dépassements réguliers des seuils de concentration de particules ont été constatés au sein d’une zone urbaine majeure de l’État concerné. À la suite d’une phase précontentieuse prolongée, l’institution requérante a saisi la juridiction de l’Union afin de faire constater une double méconnaissance du droit dérivé. L’État membre contestait la recevabilité du recours en raison de l’imprécision des griefs et de l’évolution temporelle des données versées au débat judiciaire. Il soutenait également que les mesures adoptées dans ses plans nationaux de gestion de l’air respectaient sa marge d’appréciation en matière de politique publique. La Cour de justice devait ainsi déterminer si le dépassement persistant des seuils de pollution et l’insuffisance des plans de remédiation constituaient des manquements caractérisés. Elle affirme que le simple dépassement des valeurs limites suffit à établir l’infraction et que l’absence de résultats rapides invalide les politiques nationales.
I. La consécration d’une responsabilité objective pour le dépassement des seuils de pollution atmosphérique
A. Le constat matériel de la violation des valeurs limites de particules fines
La Cour rappelle d’abord que le dépassement des valeurs limites constitue une méconnaissance objective des obligations imposées par la directive concernant la qualité de l’air. Elle précise que « le fait de dépasser les valeurs limites pour les pm10 dans l’air ambiant suffit en lui-même pour que puisse être constaté un manquement ». Cette approche décharge l’institution requérante de l’obligation de prouver une faute spécifique ou une intention délibérée de la part des autorités nationales compétentes. Le juge européen se fonde exclusivement sur les données scientifiques recueillies par les stations de surveillance pour valider l’existence matérielle de l’infraction reprochée. L’État membre ne peut utilement invoquer une tendance à la baisse de la pollution si les seuils réglementaires demeurent franchis de manière récurrente.
L’arrêt souligne que les obligations de protection de l’environnement s’imposent dès l’entrée en vigueur des normes de qualité de l’air prévues par le législateur européen. Le non-respect des objectifs fixés par la directive entraîne la responsabilité de l’État sans qu’il soit nécessaire d’analyser les causes structurelles de la pollution. La juridiction rejette les arguments fondés sur les difficultés techniques ou économiques rencontrées par les administrations locales pour atteindre les objectifs de santé publique. Cette rigueur juridique garantit une application uniforme du droit de l’Union et protège les citoyens contre les risques sanitaires liés aux particules fines. Le constat de l’infraction repose donc sur une réalité factuelle indiscutable qui ouvre la voie à une analyse de la durée du manquement.
B. La caractérisation du caractère systématique et persistant du manquement étatique
Le manquement est qualifié de systématique dès lors que les dépassements sont observés sur une période de plusieurs années consécutives dans la zone concernée. La Cour souligne qu’il « n’existe pas de seuil “ de minimis ” » concernant le nombre de zones ou de stations de surveillance impactées par la pollution. Une seule agglomération de plus de deux millions d’habitants suffit à caractériser la gravité de l’atteinte portée aux objectifs fondamentaux de protection. L’exclusion ponctuelle d’une année pour manque de données ne rompt pas la continuité temporelle nécessaire à la qualification de persistance du comportement illicite. Cette fermeté jurisprudentielle assure une protection efficace de la population contre les nuisances environnementales subies sur le long terme au sein des territoires.
La durée exceptionnelle du dépassement, s’étendant sur près d’une décennie, démontre une incapacité structurelle de l’État membre à se conformer aux exigences du droit européen. Le juge considère que l’existence d’un manquement systématique peut être valablement étayée par des éléments de preuve postérieurs à l’avis motivé initial. Ces données nouvelles confirment la constance de l’infraction et permettent d’apprécier la situation de l’État au jour du prononcé de la décision judiciaire. La responsabilité nationale est ainsi engagée pour la période globale couvrant l’ensemble des constatations scientifiques versées au dossier par l’institution requérante. Cette approche globale du manquement facilite la sanction des pollutions persistantes qui menacent durablement la santé des résidents de l’agglomération urbaine impactée.
II. Le contrôle rigoureux de l’efficacité des plans nationaux de remédiation environnementale
A. L’insuffisance manifeste des mesures de planification au regard des exigences européennes
Le second volet de la décision porte sur l’obligation d’établir des plans relatifs à la qualité de l’air conformes aux prescriptions du droit dérivé. La juridiction constate que les mesures nationales n’ont pas permis d’assurer le respect des valeurs limites dans un calendrier précis et contraignant. Les plans litigieux ne contenaient pas d’« estimation de l’amélioration de la qualité de l’air escomptée et [le] délai prévu pour la réalisation de ces objectifs ». Cette lacune informationnelle empêche toute vérification sérieuse de l’efficacité réelle des politiques publiques mises en œuvre par les autorités de l’État membre défendeur. La Cour rejette l’argument tiré de la marge d’appréciation étatique lorsque celle-ci aboutit à une inertie prolongée face à un risque sanitaire.
L’élaboration de plans de gestion de l’air ne doit pas constituer une simple formalité administrative mais doit viser une amélioration concrète de l’environnement urbain. Le juge européen examine la substance des mesures adoptées pour vérifier si elles s’attaquent directement aux sources identifiées de la pollution atmosphérique. L’absence de mesures spécifiques visant les installations thermiques ou les activités industrielles locales démontre une insuffisance dans la conception globale de la politique environnementale. Les sanctions administratives mentionnées par l’État membre ne sont pas considérées comme des substituts valables à une réduction effective des émissions polluantes mesurées. Cette exigence de précision dans la planification renforce le contrôle du juge sur la mise en œuvre concrète des directives environnementales au niveau national.
B. La sanction de l’incapacité à minimiser la durée du risque sanitaire constaté
L’exigence centrale réside dans l’obligation de veiller à ce que la période de dépassement des seuils de pollution soit « la plus courte possible ». Le juge considère que le maintien des dépassements pendant plusieurs années après l’entrée en vigueur de la norme démontre l’inadéquation des mesures. Une telle situation « démontre par elle-même […] que cet État membre n’a pas mis à exécution des mesures appropriées et efficaces » pour assainir l’air. Le délai excessif constaté entre la découverte de la pollution et la planification des solutions concrètes constitue une violation autonome des obligations de diligence. Cette décision renforce ainsi le caractère contraignant des plans de gestion en les soumettant à une obligation de résultat temporellement encadrée.
La Cour affirme que l’équilibre entre les intérêts publics et privés ne saurait justifier une prolongation injustifiée de l’exposition des citoyens aux particules fines. Les États membres doivent agir avec célérité dès que les valeurs limites sont franchies afin de limiter les dommages causés à la santé humaine. L’absence d’un calendrier de mise en conformité réaliste et immédiat disqualifie les plans présentés par l’État pour justifier de son action environnementale. La condamnation prononcée par la juridiction de l’Union souligne la primauté des impératifs sanitaires sur les considérations budgétaires ou administratives invoquées par le défendeur. Ce cadre juridique impose désormais aux autorités nationales une obligation de réaction rapide et efficace sous peine de sanctions financières ou de nouveaux manquements.
