Par un arrêt rendu le 30 juin 2016 dans l’affaire C-464/15, la Cour de justice de l’Union européenne précise les modalités du contrôle de proportionnalité des monopoles nationaux de jeux. Le litige opposait un opérateur titulaire d’une concession à plusieurs exploitants mettant à disposition des machines à sous sans autorisation administrative préalable. Ces derniers soutenaient que la législation nationale, instaurant un monopole étatique, heurtait le principe de libre prestation des services garanti par le droit européen. Saisi du différend, le tribunal régional de Wiener Neustadt s’est interrogé sur la nécessité d’évaluer les effets concrets de la réglementation après son adoption. La juridiction de renvoi demandait si l’article 56 TFUE impose de fonder l’examen de proportionnalité sur des résultats empiriques constatés au fil du temps. La Cour répond que l’appréciation doit porter sur l’objectif initial et sur les effets ultérieurs de la mesure restrictive. Cette solution invite à analyser la consécration d’une méthode d’évaluation dynamique avant d’envisager les conséquences pratiques de cette exigence probatoire.
I. La confirmation d’une approche dynamique du contrôle de proportionnalité
A. L’exigence d’une cohérence temporelle de la réglementation restrictive
La Cour rappelle qu’une restriction aux libertés fondamentales doit répondre à un impératif d’intérêt général « d’une manière cohérente et systématique ». Cette exigence implique que la mesure restrictive poursuive réellement l’objectif de réduction des jeux ou de lutte contre la criminalité dès son entrée en vigueur. L’arrêt souligne que la réglementation doit satisfaire à ces conditions « non seulement au moment de son adoption, mais également postérieurement à celle-ci ». Le juge européen impose une continuité dans la poursuite des objectifs légitimes afin de justifier le maintien d’une mesure d’exclusion. Une telle approche garantit que la restriction demeure proportionnée aux finalités sociales ou d’ordre public invoquées par le législateur national.
B. Le rejet d’une appréciation purement statique des objectifs législatifs
Le juge de l’Union écarte une vision rigide qui limiterait l’examen de validité aux seules circonstances prévalant lors de la création de la norme. Il affirme clairement que « l’approche suivie par la juridiction de renvoi doit être non pas statique, mais dynamique ». Cette perspective oblige les autorités nationales à justifier la persistance des entraves au regard de l’évolution du marché et des pratiques sociales. L’analyse ne peut ignorer les transformations structurelles qui pourraient rendre une mesure obsolète ou disproportionnée par rapport aux risques réels constatés. La Cour confirme ainsi que la légitimité d’une restriction n’est jamais définitivement acquise mais dépend d’une adéquation constante avec les faits observés.
II. Les implications méthodologiques de l’évaluation des effets de la mesure
A. La distinction entre la validité ab initio et l’efficacité postérieure
La décision précise que le contrôle de proportionnalité inclut « l’étape, nécessairement ultérieure, que constitue la mise en œuvre de cette réglementation ». Il ne suffit pas que le texte affiche une intention louable si son application concrète ne produit pas les résultats escomptés sur le terrain. L’arrêt distingue la finalité théorique de la mesure de sa capacité réelle à atteindre les objectifs de protection des consommateurs ou de sécurité publique. Cette dualité d’examen renforce la protection des opérateurs économiques contre des monopoles devenus purement fiscaux ou inefficaces au fil des ans. Le juge national doit donc confronter les promesses législatives aux réalités opérationnelles observées depuis l’entrée en vigueur du dispositif restrictif.
B. La portée de l’obligation de vérification empirique par le juge national
Bien que la Cour refuse d’imposer une preuve scientifique absolue, elle exige des vérifications concrètes sur « l’évolution de la politique commerciale » des opérateurs autorisés. Le terme véritablement signifie que l’adéquation de la mesure doit être réelle et non simplement apparente ou formelle aux yeux du droit. La juridiction nationale doit procéder à une appréciation globale des éléments factuels pour déterminer si le monopole remplit toujours ses fonctions protectrices initiales. Cette exigence probatoire place le fardeau de la justification sur l’État membre, lequel doit démontrer l’utilité continue de l’entrave par des données tangibles. La solution renforce ainsi le rôle du juge interne comme gardien de l’effectivité des libertés fondamentales au sein du marché unique.
