La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 21 décembre 2025, une décision fondamentale sur la confidentialité des programmes de clémence. Cette affaire oppose des entreprises de construction aux autorités répressives autrichiennes concernant l’accès aux documents transmis par l’autorité nationale de concurrence. Entre 2006 et 2020, ces sociétés auraient participé à des ententes illicites lors de procédures de passation de divers marchés publics de travaux. En conséquence, le ministère public a engagé une enquête pénale parallèlement à la procédure de sanction menée par l’autorité fédérale de concurrence. Les entreprises requérantes ont bénéficié d’une réduction d’amende après avoir sollicité un programme de clémence auprès de l’autorité de régulation du marché. Le ministère public a ultérieurement obtenu la transmission intégrale du dossier de concurrence, incluant les déclarations de clémence, par le biais de l’assistance administrative. Les sociétés ont contesté le versement de ces pièces au dossier pénal devant le Tribunal régional en matière pénale de Vienne. Cette juridiction a rejeté leur opposition le 1er avril 2022, jugeant légale l’utilisation des documents de clémence pour les besoins de l’enquête. Saisie d’un recours, la Cour d’appel de Vienne a décidé de surseoir à statuer pour interroger la juridiction européenne par voie préjudicielle. Le litige porte sur le caractère absolu de la protection des déclarations de clémence face aux autorités répressives et aux tiers lésés. La Cour de justice devait déterminer si le droit de l’Union européenne s’oppose à la transmission et à la consultation de ces documents protégés. Elle juge que l’article 101 TFUE permet cette entraide administrative sous réserve de ne pas porter atteinte à l’effet utile du droit. Les juges précisent que l’accès aux pièces peut être accordé aux mis en examen mais reste interdit aux victimes demandant réparation de leur préjudice. L’étude de cette décision suppose d’analyser la transmission encadrée des documents aux autorités répressives avant d’envisager le régime différencié de l’accès au dossier.
I. La transmission encadrée des documents de clémence aux autorités répressives
A. La validité de l’entraide administrative sous condition d’efficacité
L’article 101 TFUE ne s’oppose pas à une réglementation nationale imposant la transmission des dossiers de concurrence au ministère public à sa demande. Cette faculté d’assistance mutuelle entre les organes de l’État demeure une compétence nationale exercée dans le respect du droit de l’Union européenne. Les États membres doivent veiller à ce que les règles appliquées « ne portent pas atteinte à l’application effective des articles 101 et 102 TFUE ». La juridiction souligne que l’efficacité des programmes de clémence pourrait être compromise par une divulgation indue des documents auto-incriminants à des tiers non concernés. Un tel mécanisme d’entraide administrative doit être aménagé « de façon à préserver l’effet utile de l’article 101 TFUE » selon les exigences de la Cour. La protection des déclarations de clémence doit être maintenue pour éviter de dissuader les entreprises de coopérer avec les autorités de régulation du marché. Le transfert vers les autorités pénales est donc licite dès lors qu’il n’aboutit pas à vider de son sens la confidentialité des pièces.
B. L’exclusion des éléments complémentaires du champ de la protection absolue
L’article 31 de la directive 2019/1 définit strictement les notions de déclaration de clémence et de proposition de transaction pour en assurer la protection nécessaire. Cette protection spécifique ne couvre pas les documents fournis pour « exposer, concrétiser et établir le contenu de ces déclarations et de ces propositions » initiales. Les informations préexistantes, définies comme toute preuve existant indépendamment de la procédure de mise en œuvre, restent accessibles selon les règles de droit commun. La Cour rappelle que le niveau de protection des documents annexés n’est pas identique à celui accordé aux déclarations de clémence elles-mêmes par le droit. Cette distinction permet de maintenir un équilibre entre la nécessaire confidentialité du programme de clémence et le droit des victimes à obtenir des preuves. La divulgation d’éléments d’information tirés des pièces annexes demeure autorisée sous réserve de la protection des secrets d’affaires ou du secret professionnel. Cette interprétation restrictive de la protection absolue permet d’envisager désormais les modalités concrètes de consultation du dossier pénal par les différents intervenants.
II. Le régime différencié de l’accès aux pièces du dossier pénal
A. La garantie des droits de la défense pour les personnes poursuivies
L’article 31 de la directive 2019/1 doit s’interpréter à la lumière des articles 47 et 48 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Les personnes mises en examen ont le droit d’accéder aux preuves pertinentes pour assurer leur défense efficace durant une procédure d’enquête pénale nationale. Le droit d’accès au dossier n’est pas absolu mais les restrictions doivent être strictement nécessaires pour sauvegarder un intérêt public ou des droits fondamentaux. Une interdiction totale d’accès aux déclarations de clémence pour les co-accusés serait contraire aux principes du procès équitable garantis par le droit primaire européen. La non-divulgation ne peut être justifiée qu’après un « examen au cas par cas » portant sur la confidentialité des informations et l’effet utile du droit. L’accès peut donc être accordé aux parties poursuivies si les griefs formulés à leur égard reposent sur des éléments figurant dans ces documents. Cette ouverture nécessaire au profit de la défense est toutefois strictement limitée afin d’exclure toute utilisation abusive par des tiers au procès.
B. La protection impérative du programme de clémence face aux tiers lésés
La solution est radicalement différente concernant les victimes d’infractions qui souhaitent accéder aux déclarations de clémence pour obtenir réparation du préjudice économique subi. L’article 31 de la directive 2019/1 s’oppose à ce que les parties civiles disposent d’un tel droit d’accès aux documents protégés du dossier. L’expression « parties visées par les procédures concernées » ne saurait être comprise comme englobant les personnes lésées susceptibles d’introduire une action en dommages et intérêts. Une interprétation contraire dissuaderait les auteurs d’infractions de coopérer avec les autorités de concurrence, ruinant ainsi l’efficacité des politiques de détection des ententes secrètes. La protection accordée par le droit de la concurrence doit rester équivalente après le transfert des pièces aux autorités pénales par le biais de l’entraide. Le principe de primauté impose aux juridictions nationales d’interpréter leur droit interne pour garantir la pleine effectivité de ces restrictions impératives de divulgation publique. La Cour de justice consacre ainsi la prééminence de l’intérêt général attaché à la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles sur les intérêts privés des victimes.
