La Cour de justice de l’Union européenne a rendu le 19 juillet 2016 une décision majeure concernant le secteur bancaire dans le contexte de la crise financière. Le litige est né d’un recours en contrôle de constitutionnalité contre des dispositions nationales autorisant la liquidation de titres subordonnés pour redresser des banques déficitaires. Plusieurs établissements de crédit d’un État membre présentaient un déficit de fonds propres, ce qui a conduit la banque centrale à ordonner des mesures de restructuration exceptionnelles. La juridiction constitutionnelle a saisi la Cour de justice pour vérifier la conformité des exigences de répartition des charges avec le droit primaire et le droit dérivé. Cette affaire soulève la question de la validité d’une condition de recapitalisation interne pour autoriser une aide publique destinée à remédier à une perturbation économique grave. La Cour de justice a jugé que la communication de la Commission n’est pas contraignante mais fixe légalement les critères de compatibilité des aides d’État au secteur. L’examen de cette décision impose d’analyser la portée juridique de la communication de la Commission avant d’étudier la validité des mesures de résolution au regard des garanties fondamentales.
I. La nature juridique de la Communication et sa conformité aux règles de concurrence
A. L’absence d’effet contraignant autonome de la Communication de 2013
La Cour de justice précise d’emblée que « la communication concernant le secteur bancaire doit être interprétée en ce sens qu’elle n’a pas d’effet contraignant à l’égard des États membres ». Cette position rappelle que l’appréciation de la compatibilité des aides relève de la compétence exclusive de la Commission, laquelle bénéficie d’un large pouvoir d’appréciation économique. En adoptant des règles de conduite, l’institution s’autolimite dans l’exercice de sa mission sans pour autant créer d’obligations juridiques autonomes à la charge des autorités nationales. Les États membres conservent ainsi la faculté de notifier des projets d’aide ne satisfaisant pas aux critères prévus par le texte dans des circonstances tout à fait exceptionnelles. La Commission reste d’ailleurs tenue d’examiner les spécificités de chaque dossier particulier pour motiver son éventuel refus d’appliquer directement les dispositions du traité sur le fonctionnement.
B. La légitimité du partage des charges pour la limitation des aides publiques
Le juge de l’Union valide le principe de répartition des charges au regard des articles 107 à 109 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. La Cour estime que « des mesures de répartition des charges s’imposaient afin de limiter les aides d’État dans le secteur bancaire au minimum nécessaire ». Cette exigence vise à réduire les distorsions de concurrence entre les établissements de crédit tout en remédiant efficacement au problème persistant de l’aléa moral. Le dispositif garantit que les banques déficitaires œuvrent avec leurs propres investisseurs à la réduction du besoin de financement public avant de solliciter la solidarité collective. Une telle approche prévient le recours systématique aux deniers publics comme simple instrument de gestion des difficultés financières rencontrées par les entités privées du secteur. La reconnaissance de la validité de ces critères permet ensuite d’apprécier leur articulation avec les droits garantis aux investisseurs par le droit de l’Union.
II. L’encadrement du partage des charges par les garanties fondamentales et le droit dérivé
A. La préservation relative du droit de propriété et de la confiance légitime
Le principe de protection de la confiance légitime ne saurait être invoqué par les investisseurs car la Commission n’a jamais fourni d’assurances précises sur l’octroi d’aides. La Cour souligne que « les investisseurs n’avaient pas l’assurance que, parmi les mesures destinées à faire face au déficit de fonds propres […] certaines ne seraient pas susceptibles d’affecter leurs investissements ». Le droit de propriété n’est pas non plus méconnu dès lors que les actionnaires et créanciers subordonnés assument par nature le risque lié à leurs placements financiers. Le partage des charges ne peut cependant porter une atteinte aux droits des créanciers supérieure à celle qu’ils auraient subie dans le cadre d’une procédure classique. Le respect du principe de proportionnalité exige d’ailleurs que les mesures de conversion ou de réduction de valeur ne dépassent pas ce qui est strictement indispensable au redressement.
B. L’adaptation nécessaire du droit des sociétés aux impératifs de stabilité financière
L’exigence d’une décision de l’assemblée générale pour modifier le capital social, prévue par le droit dérivé, ne fait pas obstacle aux mesures de résolution bancaire. La Cour de justice considère que « cet intérêt ne peut pas être considéré comme primant en toutes circonstances sur l’intérêt général consistant à garantir la stabilité du système ». Les garanties offertes par les directives sur le droit des sociétés concernent le fonctionnement ordinaire des structures et s’effacent devant la nécessité d’éviter un risque systémique. Ces mesures exceptionnelles constituent des mesures d’assainissement au sens de la législation européenne car elles sont destinées à rétablir la situation financière critique d’un établissement. Elles doivent être adoptées par une autorité administrative ou judiciaire pour bénéficier de la reconnaissance mutuelle indispensable à l’unité du marché intérieur des services bancaires. Le juge européen consacre ainsi la primauté de l’objectif de stabilité financière sur les procédures classiques de modification du capital social en période de crise majeure.
