La Cour de justice de l’Union européenne a rendu le 4 février 2016 un arrêt fondamental concernant la libre prestation des services. La juridiction était saisie de questions préjudicielles portant sur la compatibilité d’une législation répressive nationale avec le droit de l’Union européenne. Une prévenue faisait l’objet de poursuites pénales pour avoir exercé des activités d’intermédiation de paris sportifs sans disposer de l’autorisation administrative requise. Cette activité s’exerçait au profit d’une société établie dans un autre État membre, laquelle détenait une licence valide sur son propre territoire national. Le droit interne prévoyait un monopole public sur les paris, système déjà jugé illégal par plusieurs juridictions en raison de son incohérence manifeste. Le juge de première instance a décidé de surseoir à statuer afin d’interroger la Cour sur les conséquences de cette incompatibilité persistante. La prévenue soutenait que le régime d’autorisation était structurellement inaccessible et contraire aux libertés fondamentales garanties par les traités européens. Il s’agit de savoir si une sanction pénale peut frapper l’absence d’autorisation quand le régime d’octroi demeure opaque et discriminatoire. La Cour juge que le droit de l’Union s’oppose à de telles sanctions si le cadre légal d’autorisation reste structurellement défaillant. L’examen de l’inopposabilité du régime d’autorisation défaillant précédera l’analyse de l’inefficacité des réformes législatives et de l’exigence de notification préalable.
I. L’inopposabilité du régime d’autorisation défaillant au regard de la libre prestation des services
A. Le constat d’une impossibilité pratique d’obtention de l’autorisation Le juge européen souligne que la primauté du droit de l’Union rend inapplicables les dispositions nationales contraires dès leur entrée en vigueur effective. Il relève que « une réglementation nationale relative à un monopole public sur les paris » ne peut être maintenue durant une période transitoire. La procédure d’autorisation dite fictive, mise en œuvre par certaines autorités locales, ne répondait pas aux exigences de sécurité juridique indispensables. Cette pratique administrative n’était ni codifiée, ni portée à la connaissance des opérateurs économiques privés de manière suffisamment claire et précise. Les conditions matérielles imposées aux demandeurs privés restaient calquées sur celles des opérateurs publics, rendant l’obtention d’un titre pratiquement impossible. Cette opacité structurelle empêche les acteurs du marché de connaître l’étendue exacte de leurs droits et de leurs obligations respectives.
B. L’interdiction de sanctionner pénalement une formalité administrative inaccessible La décision affirme qu’un État membre ne saurait infliger de sanctions pénales pour le non-respect d’une formalité administrative dont il empêche l’accomplissement. La Cour rappelle qu’elle s’oppose à la répression d’un défaut de licence quand « l’accomplissement de cette formalité est refusé ou rendu impossible ». Le principe de coopération loyale impose aux autorités répressives de tirer les conséquences de l’incompatibilité du droit interne avec les libertés fondamentales. Une sanction pénale perd tout fondement légitime lorsque le système d’autorisation préalable repose sur des critères arbitraires, discriminatoires ou totalement occultes. La protection de l’ordre public ne saurait justifier le maintien de barrières entravant la libre prestation de services sans cadre réglementaire cohérent.
II. L’inefficacité des réformes législatives et l’exigence de notification préalable
A. La persistance d’un monopole contraire au droit de l’Union malgré les réformes L’introduction d’une clause expérimentale ouvrant théoriquement le marché aux opérateurs privés n’a pas suffi à remédier aux vices constatés par les juges. La procédure d’octroi des concessions était entachée d’un manque de transparence manifeste, favorisant potentiellement les acteurs publics déjà présents sur le marché. Aucun titre n’avait été délivré au moment des faits en raison de multiples recours judiciaires suspendant l’attribution des nouveaux droits. La Cour constate ainsi que « le régime de monopole public sur l’organisation et l’intermédiation des paris sportifs » a perduré dans les faits. Les opérateurs publics continuaient d’exercer leurs activités sans concession valide tandis que les acteurs privés demeuraient systématiquement exclus de toute exploitation. Cette situation de fait contrevient frontalement aux principes de non-discrimination et d’égalité de traitement entre les différents prestataires de services européens.
B. L’inopposabilité des règles techniques faute de notification à la Commission La juridiction aborde enfin la question de la notification des règles techniques prévue par la directive relative aux services de la société de l’information. Elle juge que le maintien en vigueur d’une législation régionale expirée constitue un projet de règle technique soumis à une obligation de communication. Le manquement à cette formalité substantielle entraîne « l’inopposabilité de ces règles techniques à un particulier dans le cadre d’une procédure pénale » engagée. La notification antérieure d’une législation commune ne dispense pas l’autorité régionale de notifier sa propre décision de proroger des dispositions caduques. Cette obligation garantit un contrôle préventif efficace et permet aux opérateurs économiques d’anticiper les changements législatifs impactant directement leur activité. L’absence de notification constitue donc un vice de procédure rendant la loi nationale inapplicable devant les juridictions répressives de l’État membre.
