La Cour de justice de l’Union européenne, par une décision rendue le 4 juillet 2013, précise les contours de la protection sociale des travailleurs migrants. Un ressortissant d’un État membre a exercé une activité salariée sur son territoire national pendant près de dix ans avant de rejoindre une organisation internationale. Ce travailleur a sollicité le transfert du capital représentatif de ses droits à pension vers le régime de son nouvel employeur situé en Allemagne. L’organisme de sécurité sociale national a opposé un refus, fondé sur l’inexistence d’une base légale ou conventionnelle autorisant une telle opération financière. Saisi du litige, le Tribunale di la Spezia (Italie), par une décision du 16 avril 2012, a interrogé la juridiction de Luxembourg sur la validité de cette pratique. La question portait sur la compatibilité d’une réglementation nationale refusant le transfert de capital ou la totalisation des périodes avec la libre circulation des travailleurs. La Cour répond que si le transfert de capital n’est pas obligatoire, la totalisation des périodes doit être garantie pour éviter toute perte de droits.
I. Le rejet d’une obligation de transfert du capital représentatif des droits
A. L’inapplicabilité du statut des fonctionnaires de l’Union aux organisations internationales
La Cour souligne d’emblée que l’organisation internationale employeur ne constitue pas une institution de l’Union européenne au sens du droit dérivé. Le statut des fonctionnaires de l’Union, qui prévoit un mécanisme de transfert des droits à pension, ne s’applique donc pas à cette entité particulière. Les juges affirment que « le règlement de l’Office européen des brevets relatif aux pensions, n’étant pas un acte juridique de l’Union, ne saurait produire, en vertu du droit de l’Union, de tels effets dans les États membres ». Cette distinction fondamentale écarte l’application directe des mécanismes de transfert automatique de capital prévus pour les agents de la fonction publique européenne.
Le régime de pension de cette organisation internationale demeure régi par ses propres règles internes de droit international public. Ces dispositions subordonnent généralement l’incorporation d’un capital de retraite à l’autorisation préalable de l’organisme gestionnaire du régime d’origine. La situation du travailleur migrant doit donc s’apprécier au regard des règles classiques de coordination des systèmes de sécurité sociale entre États membres. L’absence de convention internationale entre l’État d’origine et l’organisation internationale empêche alors la mise en œuvre de ce transfert financier spécifique.
B. L’absence d’entrave caractérisée par l’inexistence d’un mécanisme de transfert
Le droit de l’Union ne contient aucune disposition générale imposant aux États membres la création d’un droit au transfert du capital de pension. Les articles 45 TFUE et 48 TFUE visent la coordination des systèmes nationaux sans harmoniser les modalités de gestion des fonds de retraite. La Cour précise que « l’absence d’une telle faculté pour les fonctionnaires d’une organisation internationale […] ne peut pas être considérée comme une entrave à la libre circulation des travailleurs ». Cette solution respecte l’autonomie des États membres dans l’organisation de leurs régimes de prévoyance sociale et de leurs équilibres financiers.
L’obligation de conclure une convention internationale pour permettre ce transfert de capital ne saurait être déduite des principes fondamentaux du traité. Une telle exigence porterait une atteinte disproportionnée à la compétence des États en matière de négociation et de conclusion d’accords internationaux. Le refus de transfert du capital ne constitue donc pas, en lui-même, une mesure dissuasive prohibée par le principe de libre circulation. Cependant, cette absence d’obligation monétaire ne dispense pas l’État d’assurer le maintien des droits acquis par d’autres mécanismes juridiques.
II. La consécration du droit à la totalisation des périodes d’assurance
A. La qualification de la perte de droits comme entrave à la libre circulation
Si le transfert de capital demeure facultatif, le risque de perte définitive des droits à pension constitue une violation manifeste du droit au déplacement. Un travailleur ayant cotisé pendant plusieurs années ne doit pas subir de préjudice en raison de son engagement auprès d’une organisation internationale. La Cour relève que « priver un travailleur du droit à la totalisation des périodes accomplies […] constituerait, en principe, une entrave à la libre circulation des travailleurs ». Cette entrave réside dans le fait que le travailleur pourrait ne jamais atteindre la durée minimale de cotisation exigée nationalement.
La réglementation nationale produit un effet dissuasif lorsqu’elle empêche la prise en compte de périodes de travail accomplies hors du territoire strictement étatique. Le citoyen de l’Union se trouverait pénalisé par l’exercice de sa liberté de circulation s’il perdait le bénéfice de ses cotisations passées. L’organisme national n’a avancé aucun motif d’intérêt général susceptible de justifier une telle restriction aux droits sociaux fondamentaux du requérant. L’article 45 TFUE impose donc de neutraliser les conséquences négatives liées à l’absence de mécanisme de transfert financier.
B. L’exigence d’une prise en compte des périodes d’emploi internationales
La solution repose sur le principe de totalisation des périodes d’assurance, lequel garantit l’ouverture du droit à une prestation de vieillesse. Le juge national doit veiller à ce que les années de service effectuées auprès de l’organisation internationale soient comptabilisées pour la liquidation de la pension. L’arrêt énonce que « l’article 45 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre qui ne permet pas de prendre en compte les périodes d’emploi ». Cette obligation assure la continuité de la carrière du travailleur migrant malgré la diversité des régimes de retraite rencontrés.
L’intégration des périodes internationales permet de vérifier si les conditions d’ancienneté requises par la législation nationale de l’État d’origine sont effectivement remplies. Ce mécanisme de coordination protège le travailleur contre le risque de ne percevoir aucune pension malgré une carrière complète à l’échelle européenne. La Cour de justice réaffirme ainsi que la libre circulation des travailleurs exige une protection sociale effective et sans rupture. Cette interprétation garantit que l’exercice d’un emploi dans une organisation internationale ne prive pas le citoyen de ses espérances légitimes en matière de retraite.
