Par un arrêt rendu le 21 janvier 2016, la Cour de justice de l’Union européenne précise les contours du pouvoir d’appréciation d’une agence spécialisée. Le litige trouve son origine dans le refus opposé par une agence de l’Union à une demande d’approbation des conditions de vol d’un hélicoptère. Le distributeur exclusif de ces appareils sollicite l’autorisation d’effectuer des vols de démonstration alors que la procédure de certification de type demeure pendante. L’agence rejette cette demande en invoquant des doutes sur la fiabilité du système hydraulique de commande, malgré une certification obtenue auprès d’autorités étrangères. Un recours interne est formé devant la chambre de recours de l’agence, laquelle confirme le rejet par une décision du 17 décembre 2012. Le Tribunal de l’Union européenne rejette le recours en annulation dirigé contre cette décision par un arrêt du 11 décembre 2014. Le distributeur forme alors un pourvoi devant la Cour de justice en invoquant des erreurs de droit relatives à l’étendue du contrôle juridictionnel. La question de droit posée est de savoir si la complexité technique des évaluations de sécurité justifie une limitation du contrôle juridictionnel au profit de l’administration. La Cour confirme que l’agence dispose d’une marge d’appréciation technique interdisant au juge de substituer sa propre appréciation à celle des experts. L’étude de cette solution conduit à examiner la consécration d’un pouvoir d’appréciation étendu avant d’analyser les limites strictes imposées au contrôle juridictionnel.
I. La consécration d’un pouvoir d’appréciation technique étendu
A. L’identification de l’acte attaquable par le mécanisme de substitution
La Cour de justice doit d’abord déterminer quel acte administratif constitue l’objet véritable du recours en annulation dans le cadre des agences européennes. Elle rejette l’argumentation du requérant qui prétendait attaquer la décision initiale prise par les services techniques de l’organisme de sécurité. Les juges soulignent que l’épuisement des voies de recours internes modifie la nature de la décision faisant grief au destinataire de l’acte. Selon la Cour, « l’objet du recours en annulation doit être regardé comme étant la décision de la chambre de recours » se substituant à l’acte initial. Cette solution garantit la cohérence du système juridictionnel européen en évitant la multiplication des recours contre des mesures préparatoires ou confirmatives.
L’arrêt précise que la décision de la chambre de recours constitue le résultat final du processus administratif interne après un examen complet des faits. Cette interprétation permet d’assurer le respect du délai de recours en annulation prévu par les traités tout en protégeant les droits des administrés. Les moyens tirés de l’existence de vices propres à la décision initiale deviennent inopérants puisque celle-ci disparaît de l’ordre juridique européen. Ce principe de substitution assure une continuité fonctionnelle entre les différents organes de l’agence spécialisée chargée de la sécurité aérienne. La juridiction se concentre ainsi sur l’appréciation finale de l’administration pour déterminer la légalité de la mesure de refus.
B. La reconnaissance d’une marge d’appréciation face à la complexité technique
Le juge européen reconnaît aux institutions de l’Union un large pouvoir d’appréciation lorsque celles-ci doivent procéder à des évaluations techniques particulièrement complexes. La Cour estime que la vérification de la capacité d’un aéronef à voler en sécurité repose sur de nombreux paramètres scientifiques et techniques. Elle affirme que « l’agence jouissait d’une marge d’appréciation pour déterminer si l’aéronef était ou non capable de voler en sécurité ». Cette autonomie administrative est justifiée par l’expertise nécessaire pour garantir la protection de la vie humaine dans le secteur aérien. L’agence ne se trouve pas en situation de compétence liée lors de l’examen des demandes d’approbation.
Cette liberté de décision permet à l’agence de s’appuyer sur des réserves émises dans d’autres procédures techniques concernant le même modèle d’appareil. La Cour valide l’utilisation d’informations issues de la procédure de certification de type pour rejeter une demande d’approbation des conditions de vol. L’autorité administrative n’est pas tenue de diligenter systématiquement de nouvelles inspections si elle s’estime suffisamment éclairée par les éléments déjà en sa possession. Cette prérogative renforce l’efficacité de l’agence dans sa mission de prévention des risques technologiques majeurs. Le pouvoir d’appréciation technique devient ainsi le pivot de la régulation de la sécurité aérienne au sein de l’Union européenne.
II. Un contrôle juridictionnel strictement encadré par l’impératif de sécurité
A. La limitation du contrôle au constat de l’erreur manifeste
La reconnaissance d’une marge d’appréciation au profit de l’administration entraîne nécessairement une restriction du contrôle exercé par les juridictions de l’Union. La Cour confirme que le contrôle de légalité doit se limiter à vérifier l’absence d’erreur manifeste d’appréciation ou de détournement de pouvoir. Le juge ne peut pas effectuer son propre examen technique de la fiabilité des systèmes hydrauliques embarqués sur un hélicoptère. Il lui appartient seulement de contrôler si l’agence a respecté les règles de procédure et l’obligation de motivation de ses actes. Cette approche prudente respecte la séparation des pouvoirs entre l’expert administratif et le magistrat chargé de la légalité.
L’arrêt souligne que « le contrôle du juge de l’Union à l’égard de ces appréciations doit se limiter à examiner si l’exercice d’un tel pouvoir n’est pas entaché d’une erreur manifeste ». Cette formulation classique du contrôle restreint s’applique ici à un domaine où la sécurité publique est directement engagée. Le Tribunal de l’Union européenne n’a donc pas commis d’erreur de droit en refusant de substituer son analyse à celle de l’agence. La légalité de la décision attaquée est préservée dès lors que les motifs invoqués par l’administration reposent sur des faits matériellement exacts. Cette limite du contrôle juridictionnel assure la primauté des considérations de sécurité sur les intérêts purement commerciaux des distributeurs.
B. Le maintien de la charge de la preuve sur l’opérateur économique
La Cour de justice rappelle avec fermeté que la responsabilité de démontrer la sécurité d’un appareil incombe exclusivement au demandeur de l’autorisation. Le distributeur ne peut pas reprocher à l’agence de ne pas avoir effectué ses propres tests de vol pour pallier ses insuffisances. L’arrêt précise que « le mécanisme mis en place pour l’approbation des conditions de vol fait peser cette charge sur le postulant ». L’absence d’éléments de preuve précis concernant la fiabilité technique de l’hélicoptère justifie légalement le rejet de la demande d’approbation. L’administration n’est pas obligée d’assister les opérateurs économiques dans l’établissement de la preuve de leur conformité.
L’agence n’est pas liée par les certifications délivrées par des autorités d’États tiers, même si celles-ci reposent sur des standards techniques élevés. La Cour valide le droit de l’Union d’imposer des exigences de sécurité supérieures à celles pratiquées par les autorités aéronautiques étrangères. L’existence d’une exemption accordée par une administration tierce constitue un indice suffisant pour justifier les doutes techniques de l’agence européenne. La protection de la sécurité aérienne justifie cette rigueur procédurale qui prévaut sur le principe de reconnaissance mutuelle des décisions administratives étrangères. Le pourvoi est donc rejeté, confirmant ainsi la validité du refus d’approbation fondé sur le principe de précaution technique.
