La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 4 juin 2013, une décision essentielle relative au droit à une protection juridictionnelle effective. Ce litige opposait un citoyen de l’Union européenne à une autorité administrative nationale ayant refusé son entrée sur le territoire pour des motifs de sécurité publique.
Le requérant résidait légalement dans l’État membre depuis 1990 et bénéficiait d’un droit de séjour permanent avant de quitter le territoire en 2005. À son retour, l’administration a annulé son droit de séjour, invoquant des activités terroristes présumées sans toutefois lui communiquer l’intégralité des preuves retenues.
Le litige a été porté devant la juridiction spéciale des appels en matière d’immigration, qui a examiné des éléments confidentiels hors de la présence du requérant. Saisie en appel, la Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) a décidé, par une ordonnance du 19 mai 2011, de solliciter une interprétation préjudicielle.
La question posée visait à déterminer si le principe de protection juridictionnelle exige que la substance des motifs soit révélée au justiciable malgré les impératifs de sécurité. La Cour juge que l’intéressé doit impérativement connaître l’essentiel des griefs pour pouvoir se défendre utilement devant le juge chargé de contrôler la légalité.
L’analyse de cette décision suppose d’envisager l’encadrement rigoureux de la dérogation au droit à l’information avant d’étudier le maintien d’un noyau dur de garanties procédurales.
I. L’encadrement rigoureux de la dérogation au droit à l’information
A. La validation de la confidentialité pour des impératifs sécuritaires
La Cour reconnaît que les États membres peuvent restreindre la circulation des citoyens pour des raisons de sécurité publique conformément à la directive 2004/38. L’article 30 paragraphe 2 de ce texte autorise explicitement une limitation de l’information transmise si des « motifs relevant de la sûreté de l’État » s’y opposent.
Cette exception permet de protéger des méthodes d’investigation ou la vie de personnes dont la divulgation entraverait l’accomplissement des missions des autorités nationales de sécurité. Le juge européen admet ainsi que le droit à la communication intégrale des motifs n’est pas absolu face à des considérations impérieuses de sûreté nationale.
B. La nécessité d’un contrôle juridictionnel indépendant du secret
L’autorité compétente doit apporter la preuve que la sécurité serait effectivement compromise par une communication des motifs précis et complets qui constituent le fondement de sa décision. Il n’existe aucune présomption en faveur du bien-fondé des raisons invoquées par l’administration, obligeant le juge national à procéder à un examen indépendant et approfondi.
Si le juge estime que la sûreté de l’État ne s’oppose pas à la communication, il doit offrir à l’administration la possibilité de divulguer les éléments manquants. Cette surveillance étroite de la confidentialité par le pouvoir judiciaire assure que les restrictions aux droits de la défense restent limitées au strict nécessaire.
II. L’exigence impérative d’un recours effectif
A. Le droit inaliénable à la connaissance de la substance des motifs
L’interprétation de la directive doit s’effectuer à la lumière de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux garantissant une protection juridictionnelle réellement effective. La protection de la sûreté nationale ne saurait priver l’intéressé de son droit d’être entendu, rendant ainsi son recours totalement inopérant et dépourvu de sens.
Il importe que soit communiquée à l’intéressé « en tout état de cause, la substance des motifs sur lesquels est fondée une décision de refus d’entrée ». Cette exigence minimale permet au justiciable de contester la réalité des faits et de discuter les éléments de preuve devant la juridiction compétente.
B. La mission de pondération confiée aux juridictions nationales
Le juge national doit mettre en balance les exigences de la sûreté de l’État avec celles du droit à une défense équitable selon le principe de proportionnalité. Cette pondération garantit que les éventuelles ingérences dans l’exercice des droits procéduraux ne dépassent pas ce qui est indispensable pour sauvegarder les intérêts publics.
La décision précise que le juge doit « veiller à ce que la substance des motifs qui constituent le fondement de la décision soit communiquée » au requérant. Cette obligation impose aux États membres de tirer toutes les conséquences juridiques d’une méconnaissance de ce devoir de communication minimale lors du contrôle de légalité.
