La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 4 mai 2022, précise les contours de la protection des droits fondamentaux face aux mesures d’inéligibilité. Un élu local a conclu un contrat de commodat au profit d’une association dont son épouse était membre fondatrice et vice-présidente. L’autorité nationale d’intégrité a constaté un conflit d’intérêts, entraînant automatiquement la cessation du mandat et une interdiction d’exercer toute fonction publique pendant trois ans. Saisie par la Curtea de Apel Timișoara, la juridiction européenne examine la compatibilité de cette sanction fixe avec le principe de proportionnalité et le droit au recours. La question centrale porte sur la possibilité pour un État membre d’imposer une interdiction automatique de fonctions électives sans modulation judiciaire. La Cour conclut que si la mesure échappe à la qualification pénale, elle demeure soumise à un contrôle de proportionnalité effectif par le juge national.
I. La qualification de la mesure d’inéligibilité au regard des garanties fondamentales
A. Le caractère extra-pénal d’une sanction à finalité préventive
La juridiction européenne écarte l’application de la légalité criminelle en analysant la nature réelle de la mesure d’interdiction d’exercer des fonctions publiques électives. Elle applique les critères classiques relatifs à la qualification interne, la nature de l’infraction et le degré de sévérité de la sanction encourue. Le droit national qualifie ce manquement de « faute disciplinaire » et la procédure administrative associée demeure distincte des poursuites exercées devant les juridictions répressives habituelles.
L’objectif poursuivi par la législation consiste à garantir l’intégrité et la transparence de l’État en mettant fin durablement aux situations de conflit d’intérêts constatées. La Cour souligne que « la finalité de cette interdiction, comme celle de la déchéance de plein droit du mandat, est de préserver le bon fonctionnement et la transparence de l’État ». Cette dimension essentiellement préventive prive la sanction de son caractère punitif malgré l’importance de l’incapacité juridique imposée à l’élu concerné par la décision.
B. L’exclusion des mandats politiques du champ de la liberté professionnelle
Le juge de l’Union rejette l’invocation du droit de travailler pour contester une mesure limitant l’accès aux charges publiques issues d’un scrutin démocratique. L’article 15 de la Charte des droits fondamentaux protège la liberté de choisir une profession mais ne s’étend pas à l’exercice d’un mandat électif. La Cour précise que « le droit d’exercer des fonctions publiques électives, notamment celles de maire, ne relève pas du champ d’application » de cette disposition protectrice.
Cette interprétation restrictive se fonde sur la distinction structurelle entre les libertés professionnelles classiques et les droits politiques régis par les titres dédiés à la citoyenneté. Le mandat obtenu par le vote constitue une mission de représentation dont la rémunération n’est qu’un corollaire et non l’objet d’une activité commerciale. L’interdiction ne fait donc pas obstacle à l’exercice d’autres activités professionnelles dans le secteur privé durant la période de l’inéligibilité fixée par la loi.
II. L’exigence de proportionnalité dans l’application de la déchéance élective
A. La validité de principe d’une durée d’interdiction préétablie
L’imposition d’une sanction automatique de trois ans est jugée conforme au droit de l’Union sous réserve de son adéquation avec les objectifs de lutte contre la corruption. Le législateur national peut légitimement estimer qu’une durée prédéterminée assure l’effectivité et le caractère dissuasif nécessaire à la préservation de l’intégrité des institutions publiques. La Cour retient que « la fixation d’une durée préétablie pour cette mesure est nécessaire, dans un tel contexte national, pour en assurer l’effectivité ».
Cette rigueur législative répond à une exigence réelle de la société et aux obligations de coopération renforcée visant à prévenir la corruption institutionnelle de haut niveau. L’automaticité de la peine complémentaire garantit une réponse systématique et cohérente face aux manquements des élus investis de responsabilités importantes envers leurs concitoyens. La mesure n’excède pas, en principe, les limites de ce qui est approprié pour dissuader les personnes exerçant des fonctions publiques de porter atteinte à leur probité.
B. L’impératif d’un contrôle juridictionnel effectif des circonstances exceptionnelles
Le respect du droit à un recours effectif impose au juge national de vérifier que la sanction ne produit pas de résultats manifestement disproportionnés en l’espèce. L’article 47 de la Charte exige que le tribunal saisi puisse examiner toutes les questions de droit et de fait pertinentes pour la résolution du litige. Le juge doit conserver le pouvoir d’annuler un rapport d’évaluation illégal ou de moduler les conséquences d’un manquement dépourvu de toute gravité réelle.
La Cour réserve l’hypothèse où « le comportement illicite constaté, eu égard à cet objectif, ne présente pas d’élément de gravité tandis que l’impact de cette mesure s’avère particulièrement grave ». Le principe de proportionnalité commande alors une interprétation de la loi permettant d’ajuster la réponse judiciaire à la situation personnelle et économique de l’intéressé. Cette faculté d’individualisation assure l’équilibre entre la sévérité indispensable de la règle d’intégrité et la protection nécessaire des droits individuels fondamentaux des citoyens élus.
