Par un arrêt du 4 septembre 2014, la Cour de justice de l’Union européenne sanctionne les manquements d’une réglementation nationale relative à la protection environnementale. Le litige oppose une institution européenne à un État membre au sujet de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates agricoles. Cette décision clôture une procédure en manquement engagée suite à une transposition jugée incomplète des exigences techniques de la directive du 12 décembre 1991. Le juge doit déterminer si les règles nationales sur l’épandage et le stockage respectent les objectifs de réduction des pollutions d’origine diffuse. La juridiction luxembourgeoise accueille la majeure partie du recours en soulignant l’insuffisance des périodes d’interdiction et le manque de précision des normes techniques.
L’exposé des faits révèle que les autorités nationales ont adopté plusieurs arrêtés successifs pour encadrer les pratiques agricoles dans les zones vulnérables désignées. Malgré ces évolutions réglementaires, l’institution requérante a maintenu ses griefs concernant l’équilibre de la fertilisation et les capacités de stockage des effluents d’élevage. La procédure précontentieuse a permis d’identifier des divergences majeures sur l’interprétation des données scientifiques relatives aux coefficients de volatilisation de l’azote organique. La juridiction rejette les arguments de l’État membre fondés sur des difficultés administratives pour justifier l’application échelonnée des nouvelles prescriptions environnementales. Cette solution s’articule autour de la conformité des pratiques d’apport azoté et de la rigueur nécessaire au contrôle de l’effectivité des mesures de protection.
I. La délimitation temporelle et technique des apports azotés
A. L’inadéquation flagrante du calendrier national d’épandage
La juridiction souligne que « l’interdiction d’épandage à certaines périodes de l’année est une disposition essentielle de la directive 91/676 » qui ne prévoit aucune dérogation. Le calendrier national est jugé insuffisant car il ne couvre pas l’intégralité des périodes durant lesquelles les cultures ne peuvent pas absorber les nutriments. L’institution requérante démontre que le risque de pollution est significatif pendant l’automne et l’hiver en raison des précipitations importantes et des basses températures. L’État membre ne conteste pas l’absence de règles d’interdiction pour certains types de fertilisants sur les grandes cultures implantées durant la période automnale. Le juge européen considère que les conditions climatologiques spécifiques des régions montagneuses doivent être impérativement prises en compte lors de la fixation des règles.
L’absence de prélèvement d’azote par les plantes durant les phases de repos végétatif rend tout épandage inapproprié au regard des objectifs de la politique environnementale. Les autorités nationales ont échoué à justifier l’autorisation d’apports fertilisants pendant des périodes où le risque de lessivage vers les eaux superficielles est maximal. La protection des masses d’eau exige une limitation stricte des périodes d’épandage pour éviter que l’azote minéralisé ne contamine les nappes phréatiques vulnérables. Cette exigence de calendrier s’accompagne d’une nécessaire réflexion sur la capacité physique des exploitations à conserver les effluents lorsque l’épandage est légalement interdit.
B. Les défaillances structurelles des modalités de stockage
L’arrêt précise que la capacité de stockage doit dépasser celle nécessaire durant la plus longue des périodes d’interdiction pour prévenir tout écoulement accidentel. Le juge constate qu’une disposition transitoire permettait de calculer les volumes requis sur la base d’un calendrier d’interdiction jugé non conforme aux exigences européennes. Cette méthode de calcul fragilise la sécurité du système car elle ne garantit pas une marge de sécurité suffisante face aux aléas climatiques imprévisibles. Le stockage direct au champ du fumier compact sans aucune couverture protectrice pendant une durée de dix mois constitue également un risque environnemental majeur. Le juge estime que « le risque de pollution des eaux associé à cette modalité de stockage ne peut être écarté » de manière certaine.
L’autorisation d’un stockage prolongé en extérieur favorise le ruissellement de l’azote vers les sols et les eaux superficielles en l’absence de protection adéquate. La réglementation nationale n’impose pas de mesures suffisantes pour empêcher l’infiltration des liquides polluants dans le sol durant ces phases de stockage temporaire. Cette tolérance administrative contrevient directement à l’obligation de construire des cuves capables d’empêcher toute pollution des eaux par écoulement ou infiltration directe. L’effectivité de ces mesures techniques dépend étroitement de la clarté des principes juridiques qui encadrent leur mise en œuvre par les exploitants agricoles.
II. Le contrôle juridictionnel de l’effectivité de la protection environnementale
A. Le respect impérieux des exigences de sécurité juridique
Le juge rappelle que les États membres sont spécialement tenus de veiller à ce que « leur législation destinée à assurer la transposition de cette directive soit claire et précise ». Cette exigence de sécurité juridique est particulièrement stricte pour les directives contenant des règles techniques complexes dans le domaine sensible de l’environnement. Le dispositif national concernant l’épandage sur les sols en forte pente est critiqué pour sa généralité excessive et son manque de critères objectifs. L’absence de seuil précis de déclivité laisse une marge d’appréciation trop large aux autorités locales lors de l’élaboration des programmes d’action départementaux. Une telle imprécision réglementaire ne permet pas aux agriculteurs de connaître avec certitude l’étendue de leurs obligations en matière de prévention des ruissellements.
Le principe de clarté interdit aux autorités nationales de se borner à des recommandations vagues ou à des principes généraux dépourvus de portée contraignante immédiate. La juridiction européenne sanctionne l’absence de référentiels régionaux opérationnels permettant de calculer précisément la quantité d’azote pouvant être épandue sur chaque parcelle. La méthode du bilan prévisionnel doit reposer sur des éléments de calcul stables pour assurer une fertilisation équilibrée conforme aux besoins réels des cultures. Cette rigueur dans la rédaction des normes juridiques doit s’appuyer sur une intégration loyale des meilleures données scientifiques disponibles au moment de la décision.
B. L’objectivation scientifique des normes de rejet d’azote
La Cour insiste sur l’obligation des États membres de « tenir compte des meilleures connaissances scientifiques et techniques disponibles » pour définir les normes de rejet. Les coefficients de volatilisation de l’azote retenus par la réglementation nationale sont jugés trop élevés par rapport aux données issues de la littérature scientifique. L’État membre a sous-estimé la quantité de nutriments réellement épandue en surestimant les pertes gazeuses intervenant lors du séjour des animaux en bâtiment. Le juge considère que seule la fixation de coefficients prudents permet de garantir le respect du plafond de cent soixante-dix kilogrammes par hectare. L’utilisation de données techniques obsolètes ou contestables fausse le calcul de la charge polluante et compromet l’atteinte des objectifs de qualité de l’eau.
Le recours à des méthodes de mesure directe est privilégié car il offre une vision plus exacte des flux d’azote au sein des exploitations agricoles. La juridiction rejette les valeurs de rejet d’azote qui ne tiennent pas compte de la diversité des systèmes de production et des niveaux d’excrétion réels. L’objectivation des normes techniques constitue le socle indispensable d’une politique environnementale capable de concilier les impératifs de la production avec la préservation des ressources. Cette décision réaffirme la primauté des exigences scientifiques européennes sur les choix réglementaires nationaux lorsqu’ils sont susceptibles d’affaiblir le niveau de protection des écosystèmes aquatiques.
