La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 4 septembre 2014, un arrêt de première importance relatif à l’interprétation de la directive 2002/20/CE. Cette décision précise les limites du cadre réglementaire harmonisé des communications électroniques face au pouvoir fiscal des autorités locales au sein des États membres. La juridiction était interrogée sur la conformité au droit de l’Union d’une taxe générale sur les implantations économiques appliquée aux infrastructures de télécommunications. Des opérateurs de réseaux contestaient des avis d’imposition émis par une autorité provinciale en raison de la présence de mâts, pylônes et antennes sur son territoire géographique.
Saisi de litiges portant sur la légalité de ces prélèvements, le Hof van beroep d’Anvers a annulé les impositions initiales avant de décider de surseoir à statuer. La juridiction de renvoi a alors soumis à la Cour de justice une question préjudicielle portant sur l’interprétation des articles 6 et 13 de la directive. Les entreprises concernées soutenaient que le droit de l’Union s’oppose à toute charge pécuniaire non expressément prévue par le texte européen régissant le secteur des télécommunications. L’autorité locale arguait en revanche de sa compétence pour taxer toute activité économique se matérialisant physiquement sur son domaine public ou privé pour des motifs budgétaires.
La question de droit posée consistait à déterminer si les dispositions de la directive « autorisation » font obstacle à une taxe locale frappant les installations techniques de radiotéléphonie. La Cour de justice a répondu par la négative, estimant que ces dispositions ne s’appliquent pas à une imposition dont le fait générateur est étranger à l’autorisation sectorielle. Le présent commentaire analysera d’abord l’exclusion de cette taxe provinciale du champ d’application de la directive (I) puis la reconnaissance de la compétence fiscale des entités locales (II).
I. L’exclusion de la taxe provinciale du cadre réglementaire harmonisé
A. L’inapplicabilité des conditions restrictives liées à l’autorisation générale
L’article 6 de la directive prévoit que l’autorisation générale peut être soumise « uniquement aux conditions énumérées dans les parties A, B et C de l’annexe ». Ces exigences doivent se justifier objectivement par rapport au service fourni tout en respectant les principes de proportionnalité et de non-discrimination vis-à-vis des opérateurs. La Cour relève que la taxe litigieuse ne figure pas parmi les obligations spécifiques limitativement énumérées par le législateur de l’Union européenne dans ce cadre.
En l’espèce, le prélèvement ne constitue pas une condition d’accès au marché mais une charge frappant indifféremment toute implantation économique située sur le territoire provincial. Cet article ne saurait donc faire obstacle à une imposition dont l’objet demeure étranger à la réglementation spécifique des réseaux et services de communications électroniques. La neutralité de la taxe au regard des règles d’accès au secteur permet d’écarter l’application des conditions de fond prévues par le texte européen.
B. Le défaut de lien avec les redevances pour droits d’utilisation des ressources
L’article 13 de la directive autorise les États membres à imposer des redevances destinées à assurer une utilisation optimale des radiofréquences ou des numéros mis à disposition. Ces charges pécuniaires doivent rester « objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées eu égard à l’usage auquel elles sont destinées » pour être légalement valables. La juridiction précise que les termes relatifs à la mise en place de ressources visent uniquement les infrastructures matérielles installées sur la propriété publique ou privée.
Le fait générateur de l’imposition provinciale n’est pas lié à l’octroi d’un droit d’usage spécifique mais à la simple possession d’une surface destinée à des fins professionnelles. La taxe ne constitue pas une redevance au sens du droit de l’Union car elle ne vise pas à réguler l’accès à des ressources rares. Cette absence de lien direct avec les prérogatives sectorielles des opérateurs justifie que l’imposition échappe totalement aux contraintes de la directive « autorisation ».
II. La validation d’une fiscalité locale fondée sur l’activité économique
A. Le caractère global et non sectoriel du fait générateur
La taxe est due par toute personne morale possédant une implantation sur le territoire, quelle que soit la nature de son activité industrielle, commerciale ou artisanale. Le montant de l’imposition dépend exclusivement de la superficie occupée, sans qu’aucune distinction ne soit opérée entre les différents secteurs représentés sur le territoire provincial. Les juges soulignent que les assujettis ne sont pas seulement les fournisseurs de réseaux de télécommunications, ce qui démontre le caractère général du prélèvement.
L’activité économique des opérateurs se matérialise physiquement par des installations techniques, lesquelles entrent naturellement dans le champ d’application de la taxe provinciale commune à toute entreprise. Cette approche permet de distinguer les prélèvements destinés à la régulation du marché intérieur de ceux relevant de la fiscalité locale classique appliquée aux agents économiques. La Cour confirme ainsi que les opérateurs ne sauraient bénéficier d’une immunité fiscale au nom d’une réglementation sectorielle dont l’objet est purement technique.
B. La préservation de l’autonomie financière des autorités infra-étatiques
L’interprétation retenue préserve la capacité des entités décentralisées à lever des impôts nécessaires au financement de leurs missions sans entraver l’objectif d’harmonisation du marché intérieur. La Cour affirme que la directive ne vise pas à supprimer toute taxation nationale pesant sur les entreprises de télécommunications dès lors qu’elles occupent le territoire. Les États conservent une compétence fiscale résiduelle pour taxer la présence matérielle d’équipements dès lors que le prélèvement ne concerne pas les procédures d’octroi.
Cette solution garantit un équilibre entre la création d’un espace économique simplifié et le respect des prérogatives fiscales propres aux structures administratives internes des États membres. La solution apporte une sécurité juridique bienvenue en précisant les contours de la réserve de compétence fiscale en faveur des autorités locales pour leurs besoins budgétaires. La décision confirme finalement que le droit de l’Union ne s’oppose pas à ce que les opérateurs contribuent aux charges publiques locales comme tout autre contribuable.
