La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 4 septembre 2014, un arrêt portant sur l’interprétation du règlement relatif à la protection des espèces sauvages. Le 17 janvier 2011, dix-sept spécimens d’animaux sauvages en provenance de Tanzanie ont été contrôlés par les autorités douanières lors d’une entrée sur le territoire de l’Union. Le conducteur produisait un permis d’importation délivré par un État membre au bénéfice d’un établissement zoologique pour des animaux destinés à être placés en quarantaine. L’administration nationale a retenu la cargaison afin de vérifier la validité du document après consultation de l’institution européenne compétente et des autorités de délivrance. Celle-ci a considéré le permis comme nul car il méconnaissait des restrictions d’importation fixées par un groupe d’examen scientifique pour huit spécimens. L’autorité compétente a ordonné la confiscation de l’intégralité des animaux puis a procédé à leur placement définitif dans des parcs zoologiques locaux. Le destinataire des spécimens a saisi le tribunal des affaires administratives et du travail de Budapest d’un recours tendant à l’annulation de cette décision. Le requérant contestait l’extension de la nullité aux neuf animaux dont l’importation ne faisait l’objet d’aucune restriction spécifique au titre de la réglementation. L’administration soutenait l’indivisibilité du permis d’importation et invoquait des impératifs de sécurité sanitaire pour justifier une gestion uniforme de la saisie. La juridiction de renvoi a interrogé la Cour de justice sur l’étendue de la nullité prévue à l’article 11 du règlement numéro 338/97. La Cour de justice juge que la nullité d’un permis d’importation reste limitée aux seuls spécimens effectivement concernés par le motif d’irrégularité ayant justifié cette mesure. Cette décision consacre la divisibilité du titre administratif avant de garantir la proportionnalité des mesures de contrainte exercées par les États membres.
I. L’affirmation de la divisibilité du permis d’importation
A. Une appréciation individuelle des conditions de délivrance des titres
La Cour de justice souligne que la délivrance d’un permis pour des spécimens d’espèces différentes ne résulte pas d’une analyse globale de la cargaison. L’article 4 du règlement subordonne l’introduction d’animaux protégés à un examen individuel et approfondi portant sur la situation spécifique de chaque spécimen concerné. L’autorité compétente doit vérifier la validité du titre pour chaque animal sans que l’appréciation relative à un sujet n’influence nécessairement le sort des autres. Le règlement autorise certes un document unique pour plusieurs espèces mais impose une vérification distincte des critères de conservation pour chacune d’entre elles.
B. La consécration du caractère séparable des mentions du permis
Le juge européen déduit de cette analyse que la partie du permis relative aux spécimens irréguliers est séparable des mentions demeurant conformes aux exigences. L’arrêt précise que « la circonstance que le permis d’importation serait nul » pour certains animaux « ne saurait remettre en cause la validité du permis » pour les autres. L’exclusion d’une telle nullité partielle aboutirait à un système arbitraire traitant différemment des situations identiques selon le nombre de documents administratifs utilisés. Cette approche pragmatique de la validité des actes s’accorde avec les finalités environnementales poursuivies par le législateur de l’Union.
II. Une solution garantissant la proportionnalité des mesures de contrainte
A. La sauvegarde de la cohérence du régime de protection des espèces
L’interprétation retenue par la Cour préserve les objectifs de la convention de Washington visant à assurer la protection la plus complète possible de la biodiversité. La réalisation de cette mission n’est pas compromise par une nullité limitée puisque les spécimens irréguliers font l’objet d’une mise à l’écart systématique. Le règlement prévoit des mesures de protection spécifiques pour les animaux dont le titre reste valide lorsqu’ils circulent librement dans l’espace européen. Les détenteurs doivent notamment garantir que les destinataires sont informés des conditions d’hébergement requises pour traiter les animaux avec le soin nécessaire.
B. L’encadrement strict du pouvoir de saisie et de confiscation des autorités
L’obligation de saisie ne pèse finalement que sur les animaux couverts par un document émis « en partant du principe erroné que les conditions étaient remplies ». Les autorités nationales ne peuvent confisquer que les individus dont l’importation méconnaît effectivement les critères de conservation ou les restrictions imposées par l’institution européenne. Cette solution évite ainsi des sanctions disproportionnées à l’égard de propriétaires détenant des spécimens dont la légalité de l’origine n’est pas sérieusement contestée. Le droit de l’Union limite l’usage de la force publique aux seuls cas où la protection de la faune sauvage l’exige impérieusement.
