Par un arrêt de grande chambre rendu le 4 septembre 2018 sous la référence C-244/17, la Cour de justice de l’Union européenne précise le régime des positions extérieures. Un accord de partenariat conclu avec un État tiers prévoyait la création d’organes de coopération dont il fallait définir les modalités de fonctionnement. L’institution défenderesse a adopté une décision fixant la position de l’organisation en exigeant un vote à l’unanimité fondé sur la politique étrangère. L’institution requérante a introduit un recours en annulation, estimant que cette exigence procédurale méconnaissait la réalité des compétences exercées dans l’acte attaqué. Elle soutenait que le contenu de l’accord imposait l’application de la règle de la majorité qualifiée pour l’adoption des positions de mise en œuvre. La question posée concernait la détermination de la règle de vote applicable lorsqu’une mesure internationale comporte des éléments liés à la sécurité commune. Le juge a annulé l’acte en considérant que les composantes diplomatiques revêtaient un caractère accessoire par rapport aux objectifs commerciaux et de développement. L’analyse de cette décision permet d’étudier la primauté de la procédure unifiée avant d’examiner l’application restrictive du critère de l’unanimité institutionnelle.
I. La primauté de la procédure unifiée dans l’établissement des positions extérieures
A. L’articulation nécessaire entre les dispositions procédurales et matérielles
La Cour souligne que les traités prévoient une procédure de portée générale concernant la négociation et la conclusion des accords internationaux de l’organisation. Cette règle « vise à refléter, sur le plan extérieur, la répartition des pouvoirs entre institutions applicable sur le plan intérieur » pour garantir l’équilibre. L’absence de précision sur le mode de scrutin dans les dispositions simplifiées impose une référence aux règles générales fixées par le même article. Le choix de la procédure de vote découle donc de la base juridique matérielle justifiant l’action internationale de l’organisation dans son ensemble.
B. La détermination du vote selon la nature prépondérante de l’acte
La détermination de la base juridique doit reposer sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel comme la finalité et le contenu de l’acte. Si la mesure poursuit plusieurs objectifs, il convient de vérifier si une composante est principale tandis que l’autre est seulement identifiée comme accessoire. Le juge précise que la règle de vote applicable doit être déterminée au regard de la finalité prépondérante identifiée dans la décision contestée. Cette méthode assure une symétrie indispensable entre les procédures relatives à l’action interne et celles régissant les engagements sur la scène internationale.
II. Une application restrictive de l’unanimité liée à la politique étrangère
A. L’éviction de la base juridique de sécurité commune pour les mesures accessoires
L’examen de l’accord montre que la majorité de ses dispositions relèvent de la politique commerciale commune ou de la coopération au développement de l’organisation. Les liens avec la politique étrangère se limitent à des déclarations de principes sans fixer de modalités concrètes pour la mise en œuvre du partenariat. La juridiction affirme que « ces dispositions ne sont pas d’une portée telle qu’il puisse être considéré qu’elles constituent une composante distincte ». Le caractère secondaire de la dimension politique justifiait ainsi l’adoption de la position à la majorité qualifiée plutôt que par un vote unanime.
B. La préservation de la sécurité juridique par le maintien des effets
Bien que la décision soit annulée, le juge choisit d’en maintenir les effets afin de ne pas compromettre le fonctionnement des instances internationales créées. Une annulation immédiate risquerait de mettre en doute l’engagement de l’organisation et de gêner la bonne exécution des accords conclus avec l’État tiers. L’institution juridictionnelle utilise son pouvoir de modulation pour protéger les actes déjà adoptés par les organes spécialisés de ce partenariat international. Cette solution concilie la sanction de l’illégalité procédurale avec l’impératif de sécurité juridique nécessaire à la stabilité des relations extérieures européennes.
