La Cour de justice de l’Union européenne, en grande chambre, a rendu le 4 septembre 2018 un arrêt majeur concernant l’accès aux documents des institutions. Ce litige trouve son origine dans le refus opposé par la Commission européenne à une demande de communication de rapports d’analyse d’impact environnemental. Le Tribunal de l’Union européenne avait initialement validé cette décision le 13 novembre 2015 en reconnaissant l’existence d’une présomption générale de confidentialité. La juridiction de première instance estimait alors que la divulgation prématurée de ces pièces porterait une atteinte grave au processus décisionnel de l’institution. Saisie d’un pourvoi, la Cour devait déterminer si une telle exception au principe de transparence pouvait s’appliquer systématiquement aux documents préparatoires. L’éviction de cette présomption générale de confidentialité au profit de la transparence législative précède ainsi la consécration d’une exigence démocratique supérieure.
**I. L’éviction d’une présomption générale de confidentialité injustifiée**
La Cour écarte l’idée qu’une présomption générale puisse s’appliquer aux analyses d’impact tant qu’aucune décision finale n’a été officiellement adoptée par l’institution.
**A. L’interprétation stricte des exceptions au principe de transparence**
Elle rappelle que les exceptions au droit d’accès, prévues par le règlement n o 1049/2001, doivent faire l’objet d’une interprétation extrêmement rigoureuse. Selon les juges, la procédure d’analyse d’impact ne présente aucune caractéristique s’opposant par principe à ce qu’une pleine transparence soit accordée. L’indépendance de l’institution n’est pas menacée par l’ouverture puisque la transparence garantit précisément la crédibilité de son action aux yeux des citoyens. Le Tribunal a commis une erreur de droit en fondant sa solution sur une nécessité supposée de préserver un espace de réflexion occulte.
**B. La nature législative des rapports d’analyse d’impact**
L’arrêt souligne que ces documents doivent être qualifiés de législatifs au sens de l’article 12, paragraphe 2, du règlement précité sur l’accès public. Bien que ces analyses interviennent en amont de la proposition formelle, elles constituent des éléments essentiels dont dépend directement l’action législative future de l’Union. Les citoyens doivent pouvoir contrôler et connaître l’ensemble des informations qui forment le fondement des choix opérés par les autorités européennes compétentes. « Un accès plus large aux documents devrait être autorisé dans les cas où les institutions agissent en qualité de législateur », précise la haute juridiction. La reconnaissance de la nature législative de ces documents impose d’envisager les conséquences de cette transparence sur le fonctionnement démocratique des instances décisionnelles.
**II. La consécration d’une exigence démocratique supérieure**
Le refus de la Commission reposait sur la crainte d’interférences extérieures et la Cour privilégie désormais l’implication des administrés dans la création normative.
**A. La relativisation des risques de pressions extérieures**
Les juges rétorquent que la manifestation des parties intéressées au sujet des choix politiques envisagés fait partie intégrante de la vie démocratique européenne normale. « La manifestation du public ou des parties intéressées fait partie intégrante de l’exercice des droits démocratiques des citoyens de l’Union » et ne saurait justifier le secret. L’institution peut prévenir toute influence disproportionnée en prenant en compte la diversité des intérêts sans occulter ses travaux préparatoires essentiels. Le caractère provisoire des documents ne suffit pas à démontrer un risque d’atteinte grave et raisonnablement prévisible au processus décisionnel de l’institution.
**B. Le renforcement de l’accès aux informations environnementales**
La solution est renforcée par l’application du règlement n o 1367/2006 qui impose une diffusion systématique et aussi large que possible des informations environnementales détenues. Toute restriction en la matière doit être interprétée de manière restrictive au regard de l’intérêt public prépondérant que présente la divulgation demandée. « Les motifs de refus doivent être interprétés de manière stricte » afin de favoriser une participation efficace du public à la protection de l’environnement. La Cour annule l’arrêt initial ainsi que les décisions de refus, imposant un standard élevé d’ouverture aux institutions de l’Union européenne.
