La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 6 avril 2022, un arrêt fondamental concernant les modalités de la représentation extérieure. Ce litige opposait une institution européenne à un organe législatif de l’Union à propos d’une contribution destinée à l’Organisation maritime internationale. La requérante demandait l’annulation d’une décision approuvant une contribution technique relative à la réduction des gaz à effet de serre dans le transport maritime. Les États membres avaient décidé de soumettre ce document en leur nom propre, plutôt qu’au nom de l’Union, par l’intermédiaire de la présidence. La juridiction devait déterminer si cette modalité de transmission violait les prérogatives de représentation extérieure prévues par les traités européens en vigueur. Elle rejette le recours en soulignant que le respect du droit international conditionne les modalités d’exercice des compétences de l’Union.
I. L’articulation nécessaire entre les statuts internationaux et les compétences de l’Union
A. L’opposabilité des règles de l’organisation internationale d’accueil
L’Union européenne ne possède pas la qualité de membre au sein de l’organisation spécialisée chargée de la sécurité et de la protection maritimes. La Cour rappelle que « seuls les États peuvent adhérer » à cette convention internationale, excluant ainsi une participation directe de l’organisation régionale. Cette situation juridique impose des contraintes spécifiques puisque « l’Union elle-même n’est pas partie » aux instruments fondamentaux régissant le fonctionnement de cette entité. La requérante ne peut donc revendiquer un droit de représentation autonome si les règles internationales pertinentes s’opposent explicitement à une telle démarche. La décision attaquée tenait compte de cette réalité institutionnelle pour assurer la recevabilité de la contribution technique transmise aux instances internationales.
B. L’indifférence de la nature exclusive de la compétence matérielle
La nature exclusive de la compétence exercée par l’Union ne permet pas de déroger aux conditions d’accès fixées par les tiers. Le juge affirme que la capacité de représentation « ne saurait dépendre de la nature exclusive ou partagée » de la compétence exercée à l’extérieur. Les règles internes relatives à la répartition des pouvoirs ne lient pas les organisations internationales dont l’Union n’est pas encore membre effectif. Une approche pragmatique s’impose alors pour garantir que « sa compétence externe puisse être effectivement exercée » malgré les obstacles statutaires rencontrés. La partie défenderesse pouvait donc légitimement opter pour une présentation conjointe par les États membres agissant pour le compte de l’organisation européenne.
II. La validation d’une représentation déléguée par la coopération loyale
A. La substitution légitime des États membres par l’obligation de coopération loyale
Le droit international fait obstacle à l’exercice direct des compétences par l’Union au sein de certaines structures spécialisées des Nations unies. Dans cette hypothèse, les États membres doivent agir conjointement en vertu de leur obligation de coopération loyale pour protéger les intérêts communs. La jurisprudence confirme que cette action groupée est nécessaire lorsque l’organisation régionale est « empêchée par le droit international pertinent » d’agir en son nom. Les gouvernements nationaux ne sont pas privés du droit de transmettre des propositions techniques, même si celles-ci relèvent d’une compétence externe exclusive. Cette méthode assure la présence diplomatique et technique de l’Union tout en respectant scrupuleusement les cadres juridiques imposés par les conventions multilatérales.
B. Le périmètre restreint du mandat de représentation de l’exécutif européen
L’organe exécutif ne dispose pas d’un monopole de représentation lorsque l’action est menée formellement par les États membres de l’Union. L’article 17 du traité sur l’Union européenne confère une compétence exclusive pour assurer « uniquement la représentation de l’Union et non pas des États membres ». Les États conservent la liberté de définir les modalités de leur propre représentation, même lorsqu’ils interviennent conjointement dans un domaine communautaire. Rien n’impose aux capitales nationales de charger la requérante de cette mission si elles préfèrent confier cette tâche à la présidence tournante. La Cour valide ainsi une lecture stricte des prérogatives institutionnelles afin de préserver l’équilibre entre les institutions et la souveraineté résiduelle des États.
