Par un arrêt rendu en Grande chambre le 5 décembre 2017, la Cour de justice de l’Union européenne précise l’étendue des compétences externes de l’organisation. Un État membre sollicitait l’annulation partielle d’une décision du Conseil établissant la position de l’Union au sein d’une instance internationale ferroviaire. Le litige portait sur la capacité de l’Union à agir sur la scène internationale dans des domaines de droit privé non encore réglementés au niveau interne. L’État membre contestait la compétence de l’Union en invoquant l’absence de règles communes antérieures susceptibles d’être affectées par les modifications conventionnelles envisagées. Le Conseil soutenait au contraire une compétence partagée fondée sur les objectifs de la politique commune des transports définis par les traités. La Cour devait déterminer si l’exercice d’une compétence externe suppose nécessairement l’adoption préalable de législations internes dans la matière concernée. Elle rejette le recours en validant la base juridique de l’acte attaqué ainsi que la compétence de l’institution pour agir. L’étude de cette décision impose d’analyser d’abord l’affirmation d’une compétence externe autonome avant d’envisager ses conséquences sur l’équilibre des pouvoirs.
I. L’affirmation d’une compétence externe autonome de l’Union
A. La distinction entre l’existence et l’exclusivité de la compétence
La Cour de justice rappelle que la compétence de l’Union pour conclure des accords internationaux peut résulter d’une attribution explicite ou découler de manière implicite. Elle souligne qu’une distinction fondamentale doit être opérée entre l’existence même d’une compétence externe et sa nature exclusive ou simplement partagée avec les États. Selon les juges, l’article 216 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit quatre cas distincts ouvrant la voie à une action internationale. L’hypothèse d’une atteinte à des règles communes, prévue à l’article 3 dudit traité, ne constitue que l’une de ces situations de compétence exclusive. Cette distinction textuelle trouve une application concrète dans l’analyse des objectifs poursuivis par l’accord international en cause lors de la procédure. La Cour écarte ainsi l’idée que l’Union ne pourrait agir qu’en présence d’un risque d’altération de normes législatives européennes déjà existantes. Cette approche garantit une capacité d’intervention internationale plus large, déconnectée de la seule protection de l’acquis législatif interne.
B. La réalisation des objectifs de la politique commune des transports
Le juge européen vérifie si la prise d’engagements internationaux est « nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de l’Union, l’un des objectifs visés par les traités ». Les modifications litigieuses concernaient le droit privé des contrats relatifs au transport ferroviaire, domaine relevant explicitement de la politique commune définie par le traité. La Cour relève que l’article 91 du traité prévoit l’établissement de règles communes applicables aux transports internationaux traversant le territoire d’un ou plusieurs États membres. Cette disposition suppose nécessairement la capacité de conclure des accords avec des pays tiers pour harmoniser les régimes juridiques au-delà des frontières de l’Union. La prise de position au sein de l’organisme international contribue donc directement à la mise en œuvre des objectifs fondamentaux de la politique des transports. Cette nécessité suffit à fonder la compétence externe de l’Union sans qu’il soit besoin de justifier d’un exercice préalable de sa compétence normative interne. Cette interprétation extensive des bases juridiques permet d’assurer l’efficacité de l’action de l’Union tout en redéfinissant les rapports avec les États membres.
II. La portée de la reconnaissance d’une compétence partagée
A. Le rejet de la subordination de l’action externe à l’action interne
L’État membre requérant affirmait que l’Union ne saurait exercer de compétence externe sans avoir préalablement légiféré sur le plan interne dans le domaine spécifique concerné. La Cour rejette fermement cette analyse en s’appuyant sur sa jurisprudence antérieure relative à la protection de l’environnement appliquée ici au secteur des transports. Elle précise que l’Union peut conclure des accords même si les matières couvertes ne font pas encore l’objet d’une réglementation complète au niveau européen. L’existence d’une compétence externe n’est en aucun cas tributaire d’un exercice préalable de la compétence normative interne par les institutions de l’Union. Admettre le contraire reviendrait à restreindre indûment la capacité de l’organisation à poursuivre les objectifs que les États membres lui ont pourtant assignés. La Cour confirme ainsi que les traités n’imposent pas de hiérarchie chronologique entre l’adoption de normes internes et la conclusion d’engagements internationaux. Ce principe renforce l’autonomie de l’action extérieure tout en respectant le cadre des compétences partagées prévu par les textes fondamentaux.
B. La validation de la motivation et du respect de la coopération loyale
L’arrêt aborde ensuite les exigences formelles entourant l’adoption de la décision par le Conseil au regard de l’obligation de motivation prévue par les traités. La Cour estime que la référence à l’article 91 constitue une base juridique matérielle suffisante pour informer les intéressés de la nature de l’acte. L’omission de l’article 216 ne constitue pas un vice substantiel dès lors que la base juridique précise peut être déterminée par d’autres éléments. Sur le plan de la procédure, la Cour écarte également le grief tiré d’une violation du principe de protection juridictionnelle effective invoqué par l’État. Le délai d’adoption de la décision, bien que proche de la réunion internationale, résultait des contraintes inhérentes au calendrier des transmissions de documents techniques. Les institutions ont respecté leur devoir de coopération loyale en organisant des discussions approfondies au sein des groupes de travail avant le vote final. La décision confirme ainsi que la rapidité des processus décisionnels internationaux ne saurait, en elle-même, entacher la légalité de la position coordonnée de l’Union.
