La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 5 décembre 2019, un arrêt fondamental concernant la coordination des systèmes de sécurité sociale. Cette décision clarifie les conditions d’accès à la retraite anticipée pour les travailleurs ayant exercé leur droit à la libre circulation. Le litige opposait deux assurés aux organismes de sécurité sociale d’un État membre suite au refus de leur demande de pension. Ces travailleurs avaient accompli des périodes d’assurance dans deux États différents, mais l’administration nationale refusait de comptabiliser les droits acquis à l’étranger. La loi subordonnait l’éligibilité à la condition que le montant à percevoir excède le minimum légal applicable à soixante-cinq ans. Les autorités nationales limitaient cette évaluation à la seule fraction de la pension à la charge de l’État compétent.
Saisis des recours, le tribunal du travail numéro 2 d’Ourense et le tribunal du travail numéro 2 de la Corogne rejetèrent les prétentions des demandeurs. Ces juridictions estimaient que la réglementation nationale visait légitimement à maintenir les travailleurs sur le marché de l’emploi. La Cour supérieure de justice de Galice, saisie en appel, décida alors d’interroger la juridiction européenne par voie préjudicielle. La question portait sur la conformité de cette exclusion au regard du principe de l’assimilation des prestations prévu par le droit de l’Union. La Cour devait déterminer si une pension acquise dans un autre État membre devait être prise en compte pour l’ouverture du droit. Elle juge que le règlement numéro 883/2004 s’oppose à une interprétation nationale excluant les prestations équivalentes perçues à l’étranger. Le raisonnement repose sur le principe d’assimilation (I) destiné à prévenir toute discrimination indirecte liée à la mobilité (II).
I. La consécration du principe d’assimilation des prestations étrangères
L’analyse de la Cour se fonde sur l’application stricte des dispositions générales relatives à la coordination des systèmes de sécurité sociale au sein de l’Union. Elle identifie d’abord la nature des droits en cause avant de rejeter une lecture restrictive des conditions d’éligibilité nationale.
A. L’interprétation fonctionnelle de la notion de prestation équivalente
Le juge européen rappelle que le principe d’assimilation constitue un pilier de la libre circulation, tel qu’énoncé à l’article 5 du règlement de coordination. Selon cette disposition, si une législation nationale attribue des effets juridiques au bénéfice de prestations, elle doit les appliquer aux « prestations équivalentes acquises en vertu de la législation d’un autre État membre ». La Cour précise que des prestations sont comparables si elles poursuivent un objectif identique, ce qui est le cas des pensions de vieillesse.
En l’espèce, le droit à la pension anticipée produit l’effet juridique de rendre l’assuré éligible au dispositif si son montant dépasse un certain seuil. Dès lors, « les autorités compétentes de l’État membre concerné doivent prendre en compte non seulement le bénéfice de prestations de sécurité sociale acquises par l’intéressé en vertu de la législation de cet État, mais aussi le bénéfice des prestations équivalentes acquises dans tout autre État membre ». L’équivalence des pensions de retraite acquises dans deux États membres distincts impose leur agrégation pour vérifier le respect du critère de montant minimum.
B. Le rejet de la qualification de règle de calcul des prestations
Les autorités nationales tentaient d’écarter l’assimilation en invoquant les règles spécifiques de liquidation des pensions au prorata de la durée d’assurance. La Cour écarte cet argument en distinguant clairement les conditions d’ouverture du droit des modalités de détermination du montant final de la prestation. L’article 52 du règlement, relatif au calcul théorique et effectif, ne trouve pas d’application pour trancher la question de l’éligibilité préalable.
Le débat porte exclusivement sur la vérification d’une condition d’accès, et non sur le montant que l’État devra effectivement verser à l’intéressé. La juridiction souligne que le montant de la « pension à percevoir » doit s’entendre globalement, intégrant toutes les sommes auxquelles le travailleur peut prétendre. Restreindre cette notion à la seule part nationale reviendrait à ignorer la réalité de la couverture sociale du migrant. Cette exigence d’une vision globale du patrimoine de retraite du travailleur permet ainsi de garantir l’efficacité pratique du droit européen.
II. La sanction d’une entrave disproportionnée à la libre circulation
La décision met en lumière l’existence d’un traitement défavorable pour les travailleurs migrants par rapport aux sédentaires. La Cour censure les justifications étatiques fondées sur la protection du système financier national pour préserver les droits des assurés mobiles.
A. La caractérisation d’une discrimination indirecte liée à la mobilité
Le juge européen souligne que le principe d’égalité de traitement interdit non seulement les discriminations directes, mais aussi les formes dissimulées de distinction. Une règle nationale peut être discriminatoire si elle risque de jouer au détriment des travailleurs ayant exercé leur droit à la libre circulation. Le refus de prendre en compte les pensions étrangères « est susceptible de mettre ce travailleur dans une situation moins favorable que celle d’un travailleur qui a accompli toute sa carrière dans le premier État membre ».
Un assuré ayant cotisé uniquement dans son pays d’origine pourrait plus facilement atteindre le seuil minimum requis pour une retraite anticipée. À l’inverse, le travailleur migrant, dont la carrière est fragmentée, se voit systématiquement barrer l’accès à ce droit malgré des cotisations totales suffisantes. Cette différence de traitement constitue une entrave réelle à la mobilité géographique des citoyens au sein du marché intérieur. La Cour réaffirme que la coordination ne doit jamais pénaliser ceux qui utilisent les libertés fondamentales garanties par les traités.
B. L’insuffisance des justifications tenant à l’équilibre financier
L’administration nationale invoquait la nécessité d’éviter des charges supplémentaires pour son système de sécurité sociale et de limiter le recours précoce à la retraite. La Cour admet que la volonté de réduire les compléments de pension versés par l’État peut constituer un objectif d’intérêt général. Toutefois, elle juge que ces arguments « ne sont pas de nature à justifier l’application discriminatoire d’une telle condition au détriment des travailleurs ».
Une mesure nationale visant l’équilibre budgétaire ne peut légalement sacrifier les droits spécifiques acquis par les migrants au titre de la coordination européenne. L’arrêt conclut que l’article 5 du règlement s’oppose à ce que la notion de pension à percevoir vise la seule charge de l’État compétent. Cette solution protège les travailleurs contre les interprétations administratives qui vident de leur substance les mécanismes de totalisation et d’assimilation. Elle assure que la carrière internationale d’un assuré ne constitue jamais un obstacle juridique à l’exercice de ses droits sociaux.
