La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt de Grande chambre du 5 décembre 2023, précise les contours des restrictions de circulation durant une pandémie. Une agence de voyages a sollicité réparation devant le Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel à la suite de l’adoption d’une réglementation nationale. Ce texte interdisait les déplacements non essentiels vers certaines zones et imposait des tests ainsi qu’une quarantaine aux voyageurs franchissant la frontière. Le juge national a interrogé la Cour sur la compatibilité de ces mesures avec la liberté de circulation et le code frontières Schengen. La juridiction devait déterminer si des motifs de santé publique autorisent des restrictions collectives et si une pandémie justifie le rétablissement de contrôles frontaliers. Elle conclut que le droit de l’Union ne s’oppose pas à de telles mesures sous réserve de respecter la proportionnalité et des garanties procédurales. L’examen de la validité de ces restrictions générales précèdera celui de leur articulation nécessaire avec le régime de franchissement des frontières intérieures.
I. La validité des restrictions sanitaires de portée générale
A. L’application des motifs de santé publique à la liberté de circulation
La Cour interprète les articles 27 et 29 de la directive 2004/38 comme couvrant à la fois le droit d’entrée et le droit de sortie du territoire. À la différence de l’ordre public, les restrictions fondées sur la santé publique ne requièrent pas l’examen du comportement personnel de chaque individu concerné. L’arrêt précise que « des restrictions à ladite liberté justifiées par des raisons de santé publique peuvent (…) être adoptées sous forme d’un acte de portée générale ». Cette interprétation garantit l’efficacité des politiques sanitaires face à des maladies présentant un caractère pandémique reconnu par l’Organisation mondiale de la santé.
B. L’encadrement par les principes de proportionnalité et de légalité
La validité des mesures de portée générale demeure conditionnée par le respect rigoureux des principes de nécessité et de stricte proportionnalité des atteintes. Chaque restriction doit s’avérer apte à réaliser l’objectif de protection de la santé publique sans excéder ce qui est indispensable pour l’atteindre. L’acte de portée générale doit être porté à la connaissance du public par une publication officielle suffisante pour assurer la sécurité juridique des justiciables. Les garanties procédurales prévues par la directive, incluant le droit à un recours effectif, doivent être maintenues malgré l’urgence de la situation sanitaire.
La conformité de la mesure au droit de séjour doit désormais se doubler d’une analyse de sa mise en œuvre au regard du régime frontalier.
II. L’adaptation du régime frontalier Schengen à l’urgence sanitaire
A. La licéité des contrôles de police dépourvus d’effet équivalent
Le code frontières Schengen interdit les vérifications systématiques aux frontières intérieures mais préserve l’exercice des compétences de police sur le territoire national. Ces interventions sont licites dès lors qu’elles n’ont pas un effet équivalent aux vérifications aux frontières prohibées par le règlement de l’Union. La Cour estime que des contrôles aléatoires visant à limiter la propagation d’un virus poursuivent un objectif distinct du contrôle migratoire classique. Ces mesures apparaissent régulières lorsqu’elles se fondent sur des informations générales et des risques objectifs liés à une crise sanitaire de grande ampleur.
B. La reconnaissance d’une menace grave pour l’ordre public
La juridiction élargit la portée de l’article 25 du code en admettant qu’une pandémie puisse constituer une menace grave pour l’ordre public national. Elle affirme qu’« une telle situation peut être qualifiée de menace grave pour l’ordre public et/ou pour la sécurité intérieure » si la population est menacée. Cette qualification permet le rétablissement temporaire des contrôles frontaliers comme ultime recours, à condition de suivre les procédures de notification prévues par le code. Cette lecture concilie les exigences de l’espace de liberté et de sécurité avec la protection impérieuse des intérêts fondamentaux de la société civile.
