La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le 5 février 2015, précise les conditions d’éligibilité aux aides agri-environnementales. Cette décision interprète le règlement n° 2078/92 relatif aux méthodes de production compatibles avec les exigences de la protection de l’environnement.
Une société à responsabilité limitée a pris à bail des terres agricoles en Grèce afin d’y créer des biotopes et des parcs écologiques. Elle a conclu une convention d’exploitation pour bénéficier d’un programme de retrait des terres à long terme pour une durée de vingt ans. L’administration nationale a toutefois ordonné l’exclusion de ces terres du programme au motif que la société n’exerçait aucune activité agricole préalable. La requérante a alors saisi le tribunal administratif d’appel de Larisa qui a rejeté son recours par une décision confirmant son inéligibilité. Le Conseil d’État de Grèce, saisi en dernier ressort, a décidé de surseoir à statuer pour interroger la Cour de justice de l’Union européenne. La juridiction de renvoi cherche à savoir si la qualité de bénéficiaire du programme de retrait suppose la qualité d’agriculteur ou la simple prise de risque économique. La Cour de justice affirme que « seules des personnes qui disposaient auparavant d’une production agricole pouvaient bénéficier du programme de retrait des terres agricoles à long terme ».
I. La primauté de la qualité d’agriculteur dans l’attribution des aides
A. Une interprétation uniforme face aux divergences linguistiques
La Cour de justice relève d’emblée des disparités entre les différentes versions linguistiques du règlement concernant la désignation précise des bénéficiaires des aides. Certaines versions mentionnent la notion d’exploitant agricole tandis que d’autres versions emploient exclusivement le terme d’agriculteur pour identifier les destinataires du régime. Le juge européen rappelle que « les dispositions du droit de l’Union doivent être interprétées et appliquées de manière uniforme, à la lumière des versions établies dans toutes les langues ». Cette exigence de cohérence impose de rechercher le sens de la norme dans l’économie générale et la finalité de la réglementation concernée. L’analyse textuelle globale démontre que les notions d’exploitant et d’agriculteur possèdent un sens équivalent dans le cadre spécifique de ce soutien financier.
B. La finalité compensatoire du revenu agricole
Le régime d’aides institué par le règlement n° 2078/92 poursuit l’objectif explicite de contribuer à offrir aux agriculteurs un niveau de revenu approprié. La Cour souligne que les mesures doivent « compenser les agriculteurs de leurs pertes de revenu dues à une réduction de la production et à une augmentation des coûts ». L’octroi d’une prime annuelle est ainsi intrinsèquement lié à la souscription d’engagements qui impactent négativement la rentabilité économique d’une exploitation préexistante. Une entité ne justifiant d’aucune activité de production antérieure ne peut prétendre subir une perte de gain ouvrant droit à cette forme de compensation. L’indemnisation suppose nécessairement l’existence d’une richesse créée par le travail de la terre avant la mise en œuvre du retrait environnemental.
II. La dimension accessoire des objectifs environnementaux
A. La réduction de la production comme moteur du retrait
Le programme de retrait des terres à long terme s’inscrit dans une politique globale visant prioritairement à réguler les marchés agricoles communautaires. La Cour de justice précise que « ce règlement avait institué un régime communautaire d’aides dont l’objectif principal était de réguler la production agricole ». Le retrait des terres n’est conçu que comme un outil au service de la limitation des excédents par le changement des méthodes culturales. La définition de l’exploitation agricole implique d’ailleurs une unité technico-économique soumise à une gestion unique et produisant effectivement des produits agricoles. Sans production préalable à réduire ou à supprimer, le mécanisme de retrait perd sa justification technique et son utilité économique fondamentale.
B. La subordination de l’écologie aux impératifs agricoles
La protection de l’espace naturel et de l’environnement constitue certes un objectif réel de la politique agricole mais elle ne saurait primer sur l’activité. Le juge européen affirme sans ambiguïté que la promotion de méthodes respectueuses de l’environnement « n’en demeure pas moins accessoire » par rapport aux enjeux économiques. La réalisation d’objectifs écologiques ne suffit pas à elle seule pour justifier le versement d’aides à des entités purement commerciales sans passé agricole. La Cour refuse ainsi d’étendre le bénéfice du programme à des investisseurs ayant loué des terres dans le but unique d’accéder aux subventions européennes. Seul l’agriculteur qui sacrifie son outil de production pour l’intérêt général de l’environnement demeure le destinataire légitime de la solidarité communautaire.
