La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 5 juin 2014, une décision importante concernant le régime de paiement unique de la politique agricole commune. Un agriculteur avait obtenu en 2006 des droits au paiement calculés sur la base de sa production bovine et de la superficie brute de ses parcelles. Les autorités nationales ont modifié en 2009 les modalités de détermination des terres agricoles pour exclure désormais les fossés, les berges et les chemins ruraux. Cette nouvelle méthode de calcul a réduit la superficie admissible de l’exploitation, empêchant ainsi l’activation de la totalité des droits initialement attribués à l’intéressé.
Le secrétaire d’État aux Affaires économiques a retenu, par une décision du 30 juin 2010, un nombre d’hectares inférieur à la demande de paiement déposée. L’agriculteur a contesté cet acte et obtenu une décision révisée le 19 mai 2011 fixant la surface nette de ses parcelles à huit hectares environ. Un recours a été formé devant le College van Beroep voor het bedrijfsleven afin d’obtenir un nouveau calcul du nombre et de la valeur des droits. La juridiction de renvoi a interrogé la Cour de justice le 27 février 2013 sur l’interprétation des règlements européens applicables à ce litige technique.
Le demandeur au principal soutient que l’introduction du nouveau système d’identification des parcelles ne doit pas entraîner une perte financière sur ses droits acquis antérieurement. Le problème juridique repose sur l’obligation de recalculer les droits lorsque le montant de référence a été divisé par un nombre d’hectares devenu inexact techniquement. La Cour juge que le droit de l’Union impose ce nouveau calcul si l’erreur résulte directement des modalités de mesure erronées appliquées par l’État membre. L’analyse de cette solution implique d’étudier les conditions du recalcul des droits au paiement avant d’envisager la protection de la valeur globale des aides économiques.
I. L’obligation de rectification des droits au paiement issus d’une erreur de mesure
A. La reconnaissance du caractère inexact du nombre de droits attribués
La Cour de justice précise que des éléments du paysage comme les chemins et les fossés ne peuvent être pris en considération pour définir la superficie. Elle souligne que « de tels éléments du paysage ne sauraient non plus être pris en considération aux fins de l’établissement des droits au paiement d’un agriculteur ». L’inclusion de ces surfaces non agricoles dans le calcul initial rend le nombre de droits alloués « inexact » au sens de la réglementation européenne alors applicable. Le juge européen considère que la division du montant de référence par un nombre trop élevé d’hectares constitue une allocation indue devant être corrigée par l’administration. Cette interprétation permet d’aligner la réalité administrative des droits sur la réalité physique des parcelles exploitées afin de garantir la cohérence du régime de soutien.
B. L’exigence de bonne foi de l’agriculteur bénéficiaire
Le recalcul des droits est conditionné par l’impossibilité pour l’exploitant de déceler raisonnablement l’erreur commise lors de l’attribution initiale des aides par les autorités. La Cour de justice estime qu’un agriculteur ne peut être tenu responsable des erreurs relatives à l’établissement de la superficie si elles découlent d’une méthode nationale. Elle affirme qu’il « n’aurait pas pu raisonnablement déceler les erreurs » puisque celles-ci étaient la conséquence directe du système de mesure officiellement mis en œuvre par l’État. Cette présomption de bonne foi protège l’agriculteur contre les conséquences d’un changement de doctrine administrative imprévisible qui impacterait la validité de ses titres de paiement. La protection de la confiance légitime du justiciable s’oppose ainsi à ce que l’administration refuse de corriger une situation dont elle est la seule origine technique.
II. La primauté du maintien du niveau d’aide sur la stabilité formelle des droits
A. L’éviction de la clause de régularisation pour des raisons d’équité
Le gouvernement national invoquait le principe de sécurité juridique pour soutenir que les droits attribués avant 2009 devaient être réputés légaux et rester désormais inchangés. La Cour écarte cet argument en précisant que l’article 137 du règlement n° 73/2009 vise à protéger les agriculteurs et non à les pénaliser pour l’avenir. Elle explique que cette disposition permet de renoncer au recouvrement des paiements indus mais ne saurait interdire la correction d’une erreur technique défavorable au producteur de bonne foi. La finalité de la norme est de « protéger les agriculteurs de bonne foi ayant bénéficié de paiements indus » sans pour autant figer des situations administratives erronées. Cette lecture téléologique du droit de l’Union privilégie l’équité de la répartition des aides sur la simple stabilité formelle des actes administratifs devenus inadaptés.
B. La préservation de la valeur totale des droits du producteur
L’objectif fondamental du régime de paiement unique est de permettre à chaque exploitant de conserver un niveau de soutien financier équivalent aux aides historiques perçues. La Cour rappelle que le montant total des droits doit demeurer inchangé même si le nombre et la valeur unitaire de ces droits font l’objet d’un ajustement. Elle valide ainsi la demande visant à obtenir une augmentation de la valeur unitaire des droits pour compenser la réduction mécanique du nombre d’hectares admissibles au paiement. Cette solution garantit que l’agriculteur perçoive l’intégralité du montant de référence auquel il a droit malgré les évolutions des outils de cartographie numérique des terres. La décision assure finalement la neutralité économique des changements de méthodes de mesure pour les bénéficiaires de la politique agricole commune au sein de l’Union.
