La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 6 décembre 2018, se prononce sur l’interprétation des articles 28 et 30 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Cette décision fait suite à une demande de décision préjudicielle formée par l’Okresný súd Bratislava II en date du 28 février 2017. Le litige au principal concerne la légalité d’un prélèvement sur le transport d’électricité produite sur le territoire national et destinée à être exportée vers d’autres États.
Une société de droit national conteste devant la juridiction de renvoi le paiement d’une redevance imposée par une autorité de régulation des réseaux de distribution. Cette charge pécuniaire est exigée des exportateurs sauf s’ils démontrent que l’électricité exportée avait été préalablement importée sur le territoire de l’État membre concerné. Le demandeur soutient que cette mesure constitue une taxe d’effet équivalent à un droit de douane prohibée par les traités européens. L’autorité publique défenderesse justifie ce prélèvement par la nécessité de garantir la sécurité d’approvisionnement et la stabilité du réseau électrique national.
La question posée au juge européen est de savoir si une charge pécuniaire frappant l’électricité exportée, uniquement lorsqu’elle est produite localement, constitue une taxe interdite. La Cour de justice répond par l’affirmative en considérant que les articles 28 et 30 du Traité s’opposent à une telle réglementation nationale. L’analyse de cette décision commande d’étudier la qualification de taxe d’effet équivalent (I), puis l’absence de toute justification possible à cette entrave tarifaire (II).
I. L’identification d’une taxe d’effet équivalent à un droit de douane
A. Une charge pécuniaire frappant le transit de marchandises
La Cour rappelle que l’électricité constitue une marchandise au sens du droit de l’Union dont la circulation doit demeurer libre entre les États membres. Le prélèvement litigieux constitue une charge pécuniaire unilatéralement imposée par un État membre, calculée sur le volume d’énergie transporté vers l’étranger. Selon une jurisprudence constante, « constitue une taxe d’effet équivalent à un droit de douane toute charge pécuniaire, même minime, unilatéralement imposée, quelles que soient son appellation ». Cette définition s’applique dès lors que la charge frappe les marchandises en raison du franchissement d’une frontière nationale.
La taxe en cause ne frappe que l’électricité produite localement et destinée à l’exportation, créant ainsi une distinction fondée sur la destination du produit. Le fait générateur de l’impôt est lié au passage de la marchandise vers un autre État membre ou vers un pays tiers. Cette caractéristique essentielle distingue la taxe d’effet équivalent d’une imposition intérieure de nature générale qui frapperait indistinctement les produits nationaux et importés. La Cour confirme ici que le caractère temporaire de la mesure ou la modicité de la somme sont sans incidence sur la qualification juridique.
B. L’exclusion de la qualification de redevance pour service rendu
L’État membre soutenait que la charge pécuniaire constituait la rémunération d’un service de réseau effectivement fourni aux opérateurs économiques exportant l’énergie électrique. La Cour écarte cet argument en précisant que le service doit conférer un avantage spécifique et certain à l’exportateur individuel pour échapper à la qualification. Un avantage pour l’intérêt public général, tel que la stabilité globale du réseau national, demeure trop incertain pour constituer une contrepartie à une taxe. La charge ne peut être considérée comme une redevance légitime si elle ne correspond pas à une prestation déterminée rendue à l’opérateur.
Le montant de la taxe doit également être proportionné au coût du service rendu pour être admis par le droit de l’Union européenne. En l’espèce, aucun élément ne permet d’établir que le prélèvement litigieux servait à rémunérer un avantage particulier accordé aux entreprises exportatrices d’électricité. La qualification de taxe d’effet équivalent à un droit de douane est donc retenue par le juge européen pour censurer la réglementation. Cette qualification entraîne l’application d’un régime d’interdiction rigoureux qui ne souffre aucune exception de nature économique ou technique.
II. Une interdiction exempte de toute justification impérieuse
A. Le défaut de caractère général de l’imposition intérieure
Le juge européen examine si la charge pourrait relever du régime des impositions intérieures défini à l’article 110 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Une charge fiscale échappe à l’interdiction des taxes d’effet équivalent si elle appréhende systématiquement des catégories de produits selon des critères objectifs identiques. Pour cela, la taxe doit frapper le produit intérieur et le produit exporté au même stade de commercialisation avec un fait générateur identique. La redevance nationale portait sur l’exportateur d’électricité, alors que la taxe sur la consommation intérieure était acquittée par le client final.
Cette divergence dans les modalités de perception et dans les sujets fiscaux empêche de considérer la mesure comme une imposition intérieure non discriminatoire. L’électricité produite sur le territoire national subit un traitement fiscal différent selon qu’elle est consommée sur place ou envoyée vers un autre marché. La Cour souligne que les dispositions relatives aux taxes d’effet équivalent et celles relatives aux impositions intérieures ne sont pas applicables de manière cumulative. La mesure relève exclusivement de l’interdiction tarifaire car elle vise spécifiquement le franchissement de la frontière par la marchandise produite.
B. L’absence de dérogation possible à l’interdiction tarifaire
L’objectif de sécurité de l’approvisionnement électrique a été invoqué par les gouvernements nationaux pour justifier le maintien de la stabilité du réseau de transport. La Cour rejette fermement cette argumentation en rappelant que « l’interdiction contenue à l’article 28 TFUE revêt un caractère général et absolu ». Le traité ne prévoit aucune dérogation explicite aux droits de douane et aux taxes d’effet équivalent, contrairement aux restrictions quantitatives. Les raisons impérieuses d’intérêt général ne peuvent donc pas être invoquées par un État pour maintenir une taxe frappant les échanges transfrontaliers.
Le juge européen précise que l’uniformité de la politique commerciale commune interdit également aux États d’imposer unilatéralement de telles taxes vers les pays tiers. Les États membres ne disposent plus de la compétence pour introduire des mesures tarifaires entravant les exportations en dehors du cadre communautaire harmonisé. La décision confirme ainsi la primauté de l’union douanière sur les préoccupations nationales liées à la régulation des marchés de l’énergie. Le principe de libre circulation des marchandises s’oppose radicalement à toute charge pécuniaire liée au passage de l’électricité à travers les frontières.
