Par une décision rendue le 6 juillet 2023, la Cour de justice de l’Union européenne précise les modalités de transposition de la directive relative à la conservation des habitats.
Un projet d’aménagement forestier comprenant la construction d’un centre d’accueil et des travaux de conservation a fait l’objet d’une autorisation par une autorité nationale compétente. Une association de résidents a contesté la validité de ce permis devant la juridiction de renvoi en invoquant l’irrégularité du système de protection des espèces. La requérante soutenait que la réglementation nationale devait intégrer le mécanisme de dérogation prévu par la directive dans la procédure d’autorisation et garantir la participation du public.
Saisie de plusieurs questions préjudicielles, la juridiction de renvoi a sursis à statuer pour interroger la Cour sur la conformité du droit interne au droit de l’Union. Le problème de droit porte sur l’obligation d’instaurer une procédure d’autorisation intégrée incluant systématiquement l’examen des dérogations aux mesures de protection stricte des espèces.
La Cour de justice décide que les articles 12 et 16 de la directive 92/43/CEE n’imposent pas l’intégration de la procédure de dérogation dans celle de l’autorisation. Elle affirme qu’ « une réglementation nationale visant à transposer ces dispositions dans le droit interne ne saurait être considérée comme contraire à cette directive » pour ce motif.
I. L’absence d’obligation d’intégration procédurale des dérogations environnementales
A. Une autonomie procédurale conforme au cadre législatif européen
La Cour relève que les articles 12 et 16 de la directive 92/43/CEE portent sur toute activité humaine et non sur les seuls projets d’aménagement. Ces dispositions « n’exigent pas d’intégrer la procédure de dérogation au titre de l’article 16 de la directive 92/43 dans les procédures d’autorisation de tels projets ». Le droit de l’Union ne prévoit aucune obligation générale imposant la fusion de ces différents mécanismes de contrôle environnemental au sein d’une instance unique.
L’article 2 de la directive 2011/92/UE se limite en effet à offrir aux États membres la faculté d’intégrer l’évaluation des incidences dans les procédures existantes. L’autorité nationale peut donc valablement maintenir deux systèmes distincts et parallèles pour l’octroi d’un permis de construire et pour l’obtention d’une dérogation environnementale. Cette séparation respecte la marge de manœuvre laissée aux autorités nationales lors de la transposition des objectifs fixés par les textes législatifs de l’Union.
B. La préservation de l’effet utile par l’exigence de complétude de l’autorisation
L’autonomie des procédures ne saurait toutefois permettre l’adoption d’une autorisation sur une base factuelle incomplète ou erronée au regard des espèces protégées. La Cour rappelle que si la réalisation d’un projet implique nécessairement une dérogation, « cette éventuelle dérogation doit nécessairement être adoptée préalablement à l’autorisation dudit projet ». L’évaluation des incidences doit identifier et évaluer de manière appropriée les effets notables sur la biodiversité avant que l’autorité ne marque son accord définitif.
L’effet utile de la directive est garanti dès lors que la réglementation nationale érige en infraction la commission d’actes interdits par la protection stricte. Une telle approche préventive assure que le maître d’ouvrage ne puisse réaliser les travaux sans obtenir préalablement les dérogations éventuellement requises par l’état des lieux. Le système répressif national complète alors utilement le dispositif administratif de contrôle en sanctionnant toute atteinte non autorisée aux habitats naturels ou aux espèces protégées.
II. La restriction des exigences de participation du public au stade dérogatoire
A. Une interprétation textuelle limitant le droit de participation
La directive 92/43/CEE n’impose pas la participation des administrés lors de l’examen des demandes de dérogation fondées sur l’article 16 de ce texte. La Cour souligne que les dispositions européennes « ne prévoient aucune obligation en ce sens » et rejette ainsi une extension jurisprudentielle des droits de participation. Cette solution repose sur une lecture stricte des textes qui ne mentionnent l’avis du public que pour l’évaluation appropriée prévue à l’article 6.
L’absence de participation directe lors de la phase de dérogation ne contrevient pas aux principes de précaution et d’action préventive énoncés par le droit primaire. Le cadre législatif actuel permet de concilier les impératifs de protection de la faune avec la célérité nécessaire aux procédures administratives de gestion des espèces. L’État membre demeure ainsi libre de ne pas associer les membres du public au processus décisionnel spécifique concernant les dérogations individuelles ou limitées.
B. L’inapplicabilité de la convention d’Aarhus en l’absence de dérogation effective
Les stipulations de la convention d’Aarhus ne peuvent être utilement invoquées pour contester la légalité d’un régime national de dérogation si aucune demande n’est formulée. Dans le litige au principal, la nécessité d’obtenir une mesure dérogatoire n’était pas établie au moment de l’adoption de la décision d’autorisation initiale. La Cour estime donc qu’il n’y a pas lieu de déterminer si les membres du public tirent de cette convention un droit de participation.
Le juge européen refuse de se prononcer sur des questions hypothétiques relatives à l’accès à la justice environnementale ou à la participation du public concerné. Seule une situation où une dérogation serait requise permettrait de vérifier la conformité des modalités de participation aux exigences internationales liées à l’environnement. La validité de la réglementation nationale se trouve confirmée tant que le cadre juridique permet d’assurer le respect des interdictions de destruction des espèces.
